需求侧管理：构建新发展格局的关键一招

【中图分类号】F016 【文献标识码】A

2020年12月的中央政治局会议首次提出“需求侧改革”，在接下来的中央经济工作会议进一步指出，“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，要紧紧扭住供给侧结构性改革这条主线，注重需求侧管理，打通堵点，补齐短板，贯通生产、分配、流通、消费各环节”。无论需求侧改革还是需求侧管理，都是要通过改革创新完善需求管理政策和需求管理体制，稳需求、促需求、优需求，推动形成供需双向互促的良性循环。

以改革拓展内需空间

自2010年来，我国内需增长空间持续萎缩，主要表现为投资和消费增速持续下行（如图1所示）。从消费看，不论是反映经济核算的最终消费指标，还是代表经济运行的社会消费品零售总额指标，10年间其增速近乎腰斩。2019年，最终消费支出实际增长6.4%，社会消费品零售总额名义增长8.0%，分别较2009年低了4个和8个百分点。从投资看，资本形成总额和固定资产投资总额增速也呈现出台阶式下行态势，投资从20%以上的超高增长下滑至5%左右的中低速增长区间。2020年，受新冠肺炎疫情影响，投资和消费均滑落至历史低谷，且恢复较为缓慢，也制约了生产的发展，扩大内需成为当务之急。

图1

由于受制度和体制机制等中长期因素影响，近年来我国实施的一系列扩大内需政策措施总体效果欠佳，需求扩张总体空间有限。这主要是因为：一是收入分配制度不完善，制约了居民消费的增长。一方面，居民收入在初次分配中比例较低，直接制约了居民消费能力。2018年我国企业、政府和居民三者在初次分配中占比为26.0：12.8：61.2，居民部门占比61.2%，比主要国家平均低约10个百分点。另一方面，我国居民收入分配结构不尽合理，基尼系数较高，城乡居民收入差距较大。反映我国居民总体收入差距的基尼系数虽然总体有所下降，但仍保持在0.46以上的高位。2019年，我国城乡收入倍差为2.64，5.52亿农村居民人均可支配收入为16021元。收入五等分法下的20%低、20%中等偏下、20%中间收入组三组的人均收入全未达到整体平均水平。消费理论表明，高收入者边际消费倾向低，低收入者边际消费倾向高。因此，收入差距较大的分配格局会导致居民消费能力和边际消费倾向之间的矛盾错配，制约了整体消费量的增长。二是一些短期性的政策措施，抑制了消费和投资增长空间。消费方面，为抑制市场投机行为和整治交通拥堵，一线城市普遍对车市、楼市等采取较为严厉的行政性管控政策，如直接限购等措施，导致汽车、商品房等部分消费需求受到一定的约束。投资方面，我国在整车制造、商贸服务、中外合资办学等非国家战略安全领域对外商直接投资作出了一些限制。三是部分领域还存在一些隐性壁垒，限制了社会资本的投资渠道。在电力、电信、铁路、石油、天然气等竞争性行业，仍存在社会资本投资准入的“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”等隐性障碍，这既损害了民间资本的积极性，又制约了有效投资增长的空间。

释放需求增长空间，必须加快改革创新相关制度和政策。一是加快推进收入分配制度改革。提高居民收入在国民收入分配中的比重，健全劳动者工资合理增长机制，多渠道增加居民财产性收入。同时，加大税收、转移支付等调节力度和精准性。合理调节高收入群体的过高收入，加大对低收入者的二次分配，有效缩小收入差距。二是有序取消一些行政性限制消费购买的规定。按照中央经济工作会议提出“有序取消一些行政性限制消费购买的规定”，鼓励各地基于实际情况调整购房、购车等消费政策。在坚持“房住不炒”的前提下，允许有关城市优化房地产限购举措，促进住房消费健康发展。推动汽车等消费品由购买管理向使用管理转变，优化完善汽车指标摇号、拍卖制度，鼓励增加号牌指标投放。研究制定分阶段分层次有条件地放开一些高端消费市场。三是深化“放管服”改革，构建更加平等的投资营商市场环境。实施更加全面的外资准入前国民待遇加负面清单管理模式，扩大金融、电信、医疗等行业对外开放，降低制度性交易成本。打破油气、电力、电信等垄断行业民间投资隐性壁垒，优化民营资本投资环境。

以改革优化需求结构

我国需求结构失衡问题长期存在，近年来有所缓解但仍未从根本上得以解决。突出表现为消费率偏低，而投资率偏高。如表1所示，我国消费率特别是居民消费占GDP的比重明显低于美国、欧盟、日本，而投资占比远高于这些国家。即使与同一发展阶段（人均GDP约 1万美元）的巴西等新兴经济体相比，我国的投资率也相对偏高。

表1

消费率偏低而投资率偏高有多方面原因。从消费看，居民消费能力、消费信心和消费意愿均受到一定约束，不能、不敢、不愿消费的现象仍较普遍。一是房价高企，约束了居民总体消费能力。近年来房价大幅攀升，房贷成为居民的主要负债来源，进一步加重居民债务负担，不仅挤出了居民消费，也使消费受到较大制约。二是社会保障水平较低，导致居民消费信心不足。我国教育、医疗、养老等社会保障水平总体不高，导致居民消费过程中有所顾忌，必须通过增加预防性储蓄来加强自我保障，进而又挤占了部分消费。三是消费环境有待优化，影响居民消费意愿。消费环节还经常会出现一些诸如价格欺诈、假冒伪劣、虚假宣传等侵害消费者合法权益的现象，而相关法律法规不完善，以及对消费者权益保护不到位等，损害了居民消费意愿。如涉及微商、电商、直播、在线教育等新经济模式尚未完备地纳入消费者权益保护法。现行政绩考核体系下，一些地方政府仍然偏重投资拉动经济增长，主要通过地方投融资平台将大量的资金投向基础设施和房地产领域，而市场化程度相对较高的制造业投资则增长相对缓慢。

推动投资和消费均衡发展，优化需求结构，需要加快完善相关制度体系。一是完善社会保障体系。进一步提高医疗、养老、教育等社会保障水平，特别是加大大病医疗的财政保障力度，提高养老保险基金的收支管理水平，建立健全养老保险的全国统筹调剂制度，保障解决后顾之忧，让人们愿消费、敢消费。二是推动房地产市场改革。在坚持“房住不炒”的前提下，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，建立保障性租赁住房和长租房制度，研究制定并适时推出房产税。三是健全消费者权益保护体制机制。加快消费者权益保护法、食品安全法、侵权责任法的修订完善，强化对市场监督管理机构、行业自律组织、消费者协会等的考核监督，综合运用法律、行政、经济、技术、社会治理等多种手段，强化对假冒伪劣、虚假宣传、信息泄露等损害消费质量行为的执法打击力度，着力改善消费环境。四是改革完善地方政府的政绩考评体系。深入贯彻落实新发展理念，加快构建高质量发展的政策标准、指标体系、考核任务，优化投资结构，围绕“两新一重”扩大有效投资，支持一批强基础、增功能、利长远的项目建设，系统布局新型基础设施，加大对公共卫生等社会领域补短板投资力度，促进新兴产业投资发展。

以改革提高需求质量

消费层次总体不高和投资效率偏低是制约我国需求发展的又一重要问题。从消费看，居民的基础性商品消费占比较高，而服务性消费总量偏低。一方面，2019年，全国居民人均消费中衣、食、住、行支出的占比分别为6.2%、28.2%、23.4%、13.3%，合计为71.1%；另一方面，我国服务性消费占总消费的比重为45.9%，明显低于美国的69.0%和日本59.7%（如图2所示），如居民在外餐饮、家政服务、文化娱乐等服务型消费支出明显偏低。从投资看，我国投资效率总体偏低且呈下降态势。固定资产投资与固定资本形成总额的比值较大，意味着每增加一单位资本形成，所需要的固定资产投资额增大，投资转化为GDP的效率低。同时，增量资本产出效率（ICOR）数值大，意味着每增加一单位经济产出增量所需要的边际固定资产投资增大，也表明投资效率降低。2010年以来，我国属于典型的投资效率呈现总体持续走低态势（如图3所示）。

图2、图3

消费质量不高，有供需双重原因，主要是供需匹配度尚待提高。从商品消费看，目前我国居民消费从生存型向发展型转变，而供给没有及时跟上，特别是个性化、品质化、高性能、时尚化等中高端产品供给不足。从服务性消费看，家政、文化、养老、教育、康养、医疗等服务性行业发展滞后，种类、层次偏单一，部分领域的准入限制，加剧了其供给不足。这既限制了消费的增长，也降低了消费质量。投资效率偏低，主要是投融资方式和协调机制不完善。一方面，由于风险利益分担机制不健全，地方政府偏重对传统基础设施投资，而对新兴产业投资动能不足，导致投资的边际产出效益越来越弱；另一方面，地区间缺乏投资沟通协调机制，资金的市场化最优配置程度不够，导致区域间重复建设、盲目审批、产能无序扩张。

提高内需质量，迫切需要深化供给侧结构性改革与加快推动需求侧改革，提高供需适配性。一是加快培育消费新业态和新模式，推动消费结构升级。促进电子商务发展，鼓励规范发展直播带货、在线教育、互联网诊疗等新兴消费业态发展，满足居民在基础消费以外个性化、多元化、定制化的改善型消费需求。提升消费品智能化、品质感程度，满足日益增长的高端消费需求。引导社会资本积极参与家政、养老、教育、医疗、文旅、体育等服务业发展，增加服务消费供给，促进形成新的服务性消费热点。二是创新完善投融资方式与机制，推动政府投资与市场投资形成合力。健全投融资风险分担机制，运用好政府与社会资本合作模式（PPP）、政府专项债、企业债券、基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等政策工具，加快重大项目落地实施。加快建设多层次的投融资体系，提高直接融资比例，促进投融资方式多样化，不断健全投融资体制机制。建立跨区域的投资协调机制，加强中央顶层统筹协调，探索开展地区间建设项目协调推进机制，避免重复投资。

以改革完善需求管理政策

西方经济学中的需求管理是指宏观调控机构运用货币、财政、汇率等政策工具，通过短期调节总需求及其构成，使之与既定的供给能力相适应，达到总供求大体平衡。与西方国家不同，我国宏观调控的内容更为宽泛，既包括需求管理的宏观经济政策内容，也包括相关制度和体系建设的内容。党的十九届四中全会通过的《决定》提出，“健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、区域等政策协同发力的宏观调控制度体系”。

一些情况下，经济发展的长期目标与短期目标之间经常存在矛盾冲突，如果没有平衡好二者的关系，会造成宏观调控政策的内耗和无效。需求管理如果过度侧重短期目标，一旦经济下行，就容易出现“大水漫灌”、过度刺激，如在过去的实践中，我国就出现过极度宽松的宏观政策产生强烈的副作用，后续若干年都难以消化。如果过度侧重中长期目标，以行政性调控手段推进结构性改革，又会“一收就死、一放就乱”，加剧短期经济下行压力。由此可见，宏观调控需要对短期目标和中长期目标统筹平衡，即一方面发挥需求管理政策相机抉择和逆周期调节的作用，减缓经济周期波动影响，防止大起大落；另一方面保持政策稳定性和连续性，并结合中长期制度改革创新，释放需求增长潜力，优化需求结构、提高需求质量，形成需求牵引供给、供给创造需求的国民经济更高水平动态平衡。

具体而言，完善需求管理政策需要更加注重以解决长远问题的办法来解决当前现实难题，以改革的办法统筹处理好需求管理中的财政政策与货币政策的关系。一方面，侧重于短期需求调节，货币政策着力为高质量发展提供适宜的货币金融环境。深入推进金融供给侧结构性改革，完善数量型工具、价格型工具和宏观审慎政策相结合的调控框架，综合运用多种货币政策工具，加大金融对重点领域和实体经济的支持力度，推进产城融合、产融对接、产业安全审查、绿色税收、绿色金融等政策融合创新，提升金融资源配置效率，畅通金融与实体经济的良性循环。另一方面，发挥财政政策兼具长期和短期调控的双重功效，着力优化经济结构和提高经济质量。实行与发展规划相衔接的中期财政规划管理，建立跨年度预算平衡机制，盘活存量财政资金。进一步降低实体企业税费，创新财政政策对产业、区域、民生、安全等政策的支持保障方式，调动企业积极性。完善转移支付制度、优化转移支付结构，促进其与区域政策协调发展。规范地方政府债务管理，加强与金融监管政策、投资政策等的协调。

（作者为中国宏观经济研究院决策咨询部综合形势处处长、研究员；中国宏观经济研究院决策咨询部周观平博士对本文亦有贡献）

【参考文献】

①《扩大内需必须挖掘国内市场潜力》，《人民日报》，2020年4月12日。

②舒圣祥：《从供给侧改革到需求侧管理》，《中华工商时报》，2020年12月23日。

③王小广：《供给—需求两端双向发力推进高质量发展》，《人民论坛·学术前沿》，2019年7月（下）。