脱贫攻坚任务完成后中国扶贫战略转向（4）

3.相对贫困问题是相对于消除绝对贫困取得巨大成就而凸显的

在建立和实行最低生活保障制度之前，收入水平最低的那一部分居民自然是生活最困难的，比他们收入稍高的城镇居民的生活虽然过得并不宽裕，但日子勉强也能过得去，且心理上不会有攀比。

收入水平低于低保的城镇居民享受到低保和其他社会帮扶救助后，基本生活需要得到了有效保障，而一些收入水平高于低保标准因而享受不到低保和其他社会帮扶救助的部分城镇居民，他们的实际生活水平比低保对象好不了多少，其中“支出型”贫困家庭甚至比低保群体的生活还要困难，相对贫困问题就凸显了出来。特别是消除绝对贫困取得决定性胜利之后，相对贫困人口的心态发生了变化。因此我们必须顺应这种变化，满足相对贫困人口的需求，加大反相对贫困力度。

4.相对贫困问题与相关公共政策在统筹兼顾方面的缺失具有直接的关系

我们在面对一些经济社会问题时，通常会制定和实施相应的公共政策。尽管制定和实施这些公共政策的愿望是良好的，但毋庸置疑的是，任何公共政策都是一把双刃剑，在维护、保障和实现一部分社会群体、社会成员的利益时，可能没有兼顾到另一部分社会群体、社会成员的合理利益关切。

近年来，我们聚焦消除绝对贫困，运用举国体制解决了最低收入人群的基本生活保障问题，建立了包括最低生活保障制度在内的“8+1”社会救助体系，收入水平低于低保标准的社会成员得到了“应保尽保”。但是，对“低保边缘群体”，特别是“支出型贫困”人口的救助和帮扶政策相对缺失，导致部分“低收入边缘群体”（“支出型贫困”群体）的实际生活水平甚至低于低保人群。

我们说反贫困是人类进入文明时代以来的全球性问题，在消除绝对贫困之前，反贫困的重点就是解决绝对贫困问题。我们国家解决贫困问题的历程也符合这一规律。在脱贫攻坚战即将取得全面胜利的背景下，党的十九届四中全会明确提出了坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制的要求，这标志着中国扶贫战略开始从以消除绝对贫困为主向以解决相对贫困为主的转变。

（二）建立解决相对贫困长效机制的现实基础

在消除绝对贫困取得决定性胜利的背景下，我国及时提出建立解决相对贫困的长效机制，从而实现了从消除绝对贫困为主向解决相对贫困为主的历史性转变。

1.经济发展奠定了坚实的物质基础

没有经济的快速发展和国家财力、综合国力的增强，要消除贫困只能够是一个良好的愿望。1952年中国GDP总量是679亿元，1986年首次突破万亿元大关，1991年上升到2万亿元，2001年突破10万亿元，2006年超过20万亿元，2010年超越日本，成为世界第二大经济体，到了2021年中国GDP已突破110万亿元，迈上了新台阶。

党的十八大以来，我们各级财政部门不断优化财政支出结构，加大扶贫资金的投入，2017年全国财政专项扶贫资金就达到1400多亿元，其中中央财政高达860.95亿元，比上一年增加200多亿元，增长率达到30.3%。2018年，中央财政补助地方专项扶贫资金进一步增加到1060.95亿元，同比又增加200亿元。如果没有经济的发展，没有国家财力的增加，消除绝对贫困不可能有这样大的投入，我们今天更不可能把反贫困的重点转向解决相对贫困。

2.人民向往美好生活的强烈诉求

进入新时代，我国社会主要矛盾已经发生转化，这是党的十九大报告做出的判断。一方面，我们人民的美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求也日益增长。另外一方面，我国社会生产力水平整体上显著提高，社会生产能力在很多方面进入世界前列，但发展的不平衡、不充分问题仍然突出，已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的最主要的制约因素。因此，要满足人民日益增长的美好生活需要，就要缩小收入差距，解决相对贫困问题，建立反相对贫困长效机制。

（三）建立解决相对贫困长效机制的几个问题

同解决绝对贫困问题相比，解决相对贫困问题要更为复杂艰难，将是一个更为长期的过程。为此，必须更新反贫困的理念思路，构建解决相对贫困的政策、制度和长效机制。

1.坚持动态和多维识别相对贫困

在消除绝对贫困之后，适应解决相对贫困的现实需要，必须建立一套更加科学合理的、符合中国实际的、动态和多维识别相结合的相对贫困标准，因为解决相对贫困需要精准地把相对贫困人口识别出来。众所周知，绝对贫困标准是按照最低生活水平、最低生活需要的标准设立的，而其中又主要是收入标准。2015年11月，中央召开的扶贫开发工作会议强调，“十三五”期间脱贫攻坚的目标是：到2020年稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障，即“两不愁三保障”。“两不愁三保障”的脱贫目标，就是对单纯收入标准的一个有力补充。那么，相对贫困的标准又该如何确定？这里主要有两种方法：第一种是收入比例法，第二种是人群固定比例法。

欧盟采用的就是收入比例法，低于平均收入的60%以下就是相对贫困人口；经合组织则提出了收入中位值或者平均值的50%的相对贫困标准，在一个国家或者地区内，收入低于这个标准的就是相对贫困人口。至于人群固定比例法，世界银行提出了按照一个国家或者地区平均收入的1/3以下作为相对贫困人口的标准，新加坡则是按照收入最低的20%住户为标准作为相对贫困人口，而多数国家都是按照总人口收入最低的10%或者10%以下作为相对贫困人口。不管是收入比例法还是人群固定比例法，两者都有其合理之处，但这不意味着中国能够完全照搬，确定相对贫困的标准是一个需要认真研究的课题。

2.更加重视反支出型、能力型贫困

要坚持动态和多维识别相对贫困，也就是重视反收入型贫困的同时，要更加重视反支出型贫困，既要通过就业、产业等扶持和社会保障来提高贫困群众的收入水平，更要通过化解因学、因病、因残等致贫返贫的风险，解决支出型贫困问题。所以在重视解决物质贫困的同时，要更加重视解决能力型贫困，既要通过物质来帮扶改善贫困群体的生活状况，更要提升贫困群体的基本可行能力，解决能力贫困或者隐形贫困问题。可行能力，即一个人有可能实现的各种功能性活动。以可行能力作为判别贫困的根本标准，在分析和解决贫困问题上具有重要意义。可行能力理论将对贫困的认识，从单纯经济的视角推进到了能力和权利的层次，更加彰显了人本关怀，更加尊重了贫困者的主体意愿，更加深刻了对扶贫制度设计与脱贫成效之间关联的认识。社会的制度安排不能改变人的自然能力，但能够改善人的社会能力。相应地，消除贫困，在根本上是要通过更加合理的制度安排，减少经济因素、制度因素、法律因素和社会福利因素等对贫困者权利的影响，改变贫困人口的不利地位，使其获得并提高满足某些最低限度需要的功能和能力。所以，在党的十九届四中全会提出的健全七个方面的国家基本公共服务制度体系，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，就是着眼于提升贫困群众的基本可行能力的角度提出的。

3.坚持城乡统筹

进入新发展阶段，解决相对贫困必须要坚持城乡统筹，这是因为相对贫困有其特殊性。一方面，城镇的原生性相对贫困问题仍然存在，尤其是支出型的贫困人口长期游离在社会救助网之外。另一方面，城镇出现了一种收入型相对贫困，这包括多方面的原因。比如“村改居”人口中就有一部分农村相对贫困人口转变为城镇相对贫困人口。精准扶贫中易地搬迁进入城镇的一部分搬迁人口中，也有一部分是相对贫困人口，特别是以农民工为主体的人户分离的一部分人口中，也属于相对贫困人口。这些相对贫困人口都是从农村人口转变到了城市人口，属于收入型的相对贫困。所以解决相对贫困必须坚持城乡统筹，既重视解决农村的相对贫困，也要重视解决城市的相对贫困，两者统筹考虑。但是讲坚持城乡统筹，不是忽视和放松农村的反贫困，而是强调要更加高度重视城市的相对贫困问题，统筹兼顾解决城乡相对贫困问题，实现城乡并重的解决相对贫困战略。我们要打破城乡分割，坚持城乡统筹，创新城乡多维的相对贫困治理机制和治理结构。

4.坚持依法治贫

作为一项正式的制度化行动，国家在消除绝对贫困的时候出台了很多社会救助制度，这就需要有更加强有力的法治保障，现在20多个省出台了地方性扶贫开发条例，国家和有关部门也出台了200多个政策和实施方案。这些条例、政策文件、实施方案更多的是一种行政性法规，在消除绝对贫困过程中它们发挥了非常好的效果，为打好解决相对贫困这场持久战，必须从法律层面做好顶层设计，将以往那些行之有效的经验和做法固定下来，上升为国家法律法规。

我们的消除绝对贫困取得了决定性胜利，但是解决相对贫困更为长久、艰巨，所以需要更有力的法律支撑。要形成党委领导、政府主导、群众主体、法治保障的新的解决相对贫困的格局。