实现西部乡村产业高质量发展的机遇与挑战

【中图分类号】F323 【文献标识码】A

以产兴农，迈向高质量发展，以农兴业，迈向高品质生活，是农业农村实现产业兴旺的关键。长期以来大国小农“人均一亩三分、户均不过十亩”的绝大多数小农户，是我国农业高质量发展的难点，西部地区尤为典型。大量西部农村劳动力回流，产业兴旺是保农民就业，促农民增收，在高质量发展中扎实推动共同富裕的重要手段，今后把产业发展的增值收益更多留给农村是促农民增收的关键。西部农村地广人稀、产业凋敝、老人务农、儿童留守，却资源富集、物产丰富、山水如画、民风淳朴。西部地区在我国具有重要的战略地位和战略纵深意义，如何开发利用好西部自身的资源要素禀赋，如何通过发展乡村特色产业，服务脱贫人口和回流务工人员就业，是巩固脱贫成果、实现共同富裕的关键。

谋定思动，抓住实现“产业兴旺”的战略机遇期

西部乡村产业发展需要用战略眼光和风险思维，放到国内国际经济形势巨变的宏观背景下去积极把握、主动谋划，客观认识当前的发展阶段，抓住所处的战略机遇期。

西部乡村“人”的回流成为促进乡村“产业兴旺”的基础要件。世界百年未有之变局与世纪疫情叠加，不确定、不稳定、不安定因素激增，京津冀、长三角、珠三角等传统劳动输入地，随着国际形势严峻变化大幅度减少就业岗位，这在一定程度上也昭示着东部大都市对农民工实现充分就业能力的减弱。随着大量农村劳动力回流，就近就业的吸引力增加，西部地区农村产业发展逐渐具备了劳动力的要素。外出务工人员返乡不仅自身具备一定的开拓创新精神、在外出务工期间积累了知识、能力、财富，并且增长了眼界、开阔了格局。这类人群回乡后能够作为优质劳动力参与到农村建设中，为乡村产业发展带来创新活力和动力。因此，农村产业不能仅仅局限在农业一产，而是应当构建将西部一二三产融合的现代农业全产业体系，拓宽产业链条、开创产业功能，为回乡劳动力就业提供更为广阔的发展空间。

新业态、新商业模式和新技术为西部乡村产业发展带来新动力。伴随着科学技术的发展，特别是现代信息技术的日新月异，给经济欠发达地区，特别是西部一些刚刚摆脱贫困的乡村和人口实现跨越式发展和弯道超车提供了可能，同时也为农村人口摆脱传统农业生产，打通一二三产之间的阻隔提供了便利的技术手段。西部乡村要抓住脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的关键档口，充分发挥新技术、新业态和新商业模式的作用，在实现有效投资和多元投入的基础上，加大此类“三新”领域的培育开发力度，通过产业创新升级达到高质量发展的目标、实现乡村“产业兴旺”、全面推进共同富裕。

国家战略部署为西部乡村产业融入国际国内市场打造重要契机。西部乡村是关系到我国粮食安全、民族团结、生态安全、边疆稳定的重点区域。我国西部乡村在整个国家现代化建设中是难点和重点。西部乡村要实现“产业兴旺”，要用好用足用实国家西部大开发战略、“一带一路”战略、县域经济发展战略等战略部署，握紧西部加速发展阶段带来的制度红利，实现西部乡村产业绿色可持续发展，在构建全国统一大市场进程中，为深度融入国际国内双循环做好充分准备。

一是基础设施、物流通道建设为推动西部乡村产业发展节约了成本。伴随着西部大开发战略进入加速发展阶段，“一带一路”的持续快速推进，西部地区未来将在国家对外开放格局中地位更加凸显。《西部陆海新通道总体规划》中对陆地和沿海港口的物流枢纽体系建设和完善布局，整合物流设施，提高商品流通通道质量，构建区域化集散地，专业化服务体系和网络化高效运行维护体系。这些现代化交通运输业的发展都为西部农产品打破交通成本的束缚，缩短与市场的距离，为提升农产品物流效率提供了基础保障条件。

二是县域经济扶持政策为推动西部乡村产业规模化、现代化提供了支持。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，强调以县域为基本单位推进城镇乡村融合发展。伴随着人口老龄化和少子化，我国和发达国家在劳动力人口方面的优势主要集中表现在我国实际户籍城市化率仅为46%，有一半以上的人还是农民，而发达国家在跨越中等收入陷阱时期城镇化率已达80%。因此，我国还有很大的发展空间。

三是我国构建全国统一大市场为西部乡村产业更好融入国际国内双循环提供了便利。作为新发展阶段市场经济改革的行动纲领，国家颁布的《关于加快建设全国统一大市场的意见》围绕破除市场障碍、确立市场统一规则标准、推动我国市场由大转强等进行了系列部署。统一大市场涉及区域之间的横向分工与协作，西部地区和西部乡村需要明确自身在统一大市场中的分工和定位，发挥自身资源和要素的比较优势，有效形成政府、市场和社会在乡村治理中的合力，使西部乡村产业发展主动积极融入到全国统一大市场的建设中，有效促进西部乡村“产业兴旺”。

直面短板，正确认识未来产业发展的诸多挑战

西部乡村特殊的地理位置、自然环境、环保需求给当地产业发展形成了天然的障碍。西部乡村产业由于先天发育不足、后天弥补不够，现代农业发展需要的人、财、物、制度、数字、文化、生态、技术和项目等生产要素，都存在不同程度的短板。要实现“产业兴旺”必须清醒和客观地认识未来在产业发展中将要面对的挑战。

产业基础薄弱，治理合力缺乏。西部乡村地理位置偏远、基础设施薄弱、生态环境脆弱。自2011年国家主体生态功能区划分以来，保护生态环境成为西部大部分地区的“主责主业”，原本就“柔弱”的产业发展受到了更加严格的制约。以往西部乡村产业发展中，从投入结构看，一些产业项目的选择比较随意，财政资金使用分散，“九龙治水、各管一头”的现象仍然存在。当前，支农事权主要分散在农业农村、水利、资规、住建、交通、综合执法等部门，同时财政部门内部就有农业财务管理、经济建设、投资管理、基层财政管理等多个机构涉及资金管理。由于缺乏统筹规划，导致支农事权与支出责任不清、各自为政，支农支出重复支持等问题仍时有发生，不同领域的资金得不到有效统筹使用，无法形成资金的规模效益，无法形成各部门的治理合力，使得乡村产业难以壮大。

产业融合不够，项目收益不高。西部乡村在推进一二三产深度融合中，把主要资源、资金集中用于促进第一产业发展，种植结构和经营规模虽有所调整，但产业链短，附加值低，农产品包装、销售、售后等环节与生产环节衔接不足。农产品缺乏多样性、特色化，同质化倾向较为严重。西部乡村农产品深度开发不足，差异化竞争不充分，资源和市场拼抢激烈，资源过度利用、市场无序竞争现象较多。从以往产业扶贫的实践来看，扶贫支农项目总体收益不显著，一些产业运作模式还影响财政资金和政府资产的安全性。

产销衔接不畅，无法树立品牌。农产品“运不出、卖不掉、价不高”是脱贫乡村面临的共同烦恼。近年来，在定点扶贫机制的帮助下，许多刚刚脱贫村的农产品，依靠政府、企事业单位等“以购代捐”的“消费扶贫”方式卖出，一定程度缓解了市场销售问题。然这并非长远之计，首先，西部乡村偏远山区物流成本高。农产品在除去高于50%的流通成本后，真正留在农户手中的少得可怜。一些地方试图通过发展农村电商来减少中间流通环节。但是规模上不去，村民和网上平台、企业联系，没有讨价还价空间。其次，绝大多数农产品不易保存，如果没有产业链下游企业对农产品的深加工，农产品只能在收获季节集中上市，不可避免地造成产品相互压价损害农户利益。西部乡村产业面临“小、散、弱”，对产品品牌和质量的把控不到位，市场认可度不佳。

主体发展受限，相互面临掣肘。西部乡村产业发展还面临很多人为的障碍，导致乡村振兴的主体包括企业、政府、村集体、村民等各自作用难以发挥，有时还相互掣肘，影响产业落地和发展壮大。这其中既有一些企业下乡运作不当，侵害农村集体产权、侵犯农民利益的问题；也有一些基层党组织疲软，基层干部“优亲厚友”“的因素；还有村民因故守旧，消极参与，能力不足的现实；也有一些政府增加社会资本投资的风险。

重供给端投入，轻需求端建设。近年西部地区财政收支差距日益增大，要实现乡村振兴需要大量资金投入，单单依靠财政难以为继；西部地区大量农村闲置资产、资源、资金无法有效盘活；以往财政产业资金的投放模式有风险，效益低下，存在资金浪费。一些地方政府在产业引导方面过分注重供给端的农业产业资金补贴，单个项目推进，效益不足；对于需求端的市场体系建设，物流仓储，冷链保鲜，销售平台搭建支持不够，导致优质不能优价，增产不能增收，严重挫伤了农民从事农业生产的积极性。

资金使用面窄，资金需求面广。西部乡村整合资金使用范围相对窄与资金需求面广的矛盾依然存在。纳入统筹整合专户的资金，只能用于农业生产发展和农村基础设施建设，不得用于医疗、教育、就业、社保兜底等方面，基本公共服务不足恰是西部农村难以留住人才的重要原因，而回流返乡的人如果长期得不到良好的公共服务，也就没有在西部地区进行创新创业和发展的动力。乡村振兴关键还是要实现人的现代化，人的现代化离不开产业支撑与公共服务配套的有机协调配合。西部大部分地区地广人稀、人口密度低造成农村基础设施、教育和卫生医疗等基本公共服务的供给成本高、供给水平低，这也是制约该地区产业发展的重要原因。

良性互动，实现有效投资助力乡村“产业兴旺”

推动西部乡村产业兴旺关键在处理好农村产业发展和保障农民增收间的关系，依靠自身资源整合，壮大集体经济，增强竞争实力，撬动社会资本，形成多元化投入格局。未来，西部乡村要注重实施乡村经济产业化、市场化、生态化和专业区域布局的全面升级，推动乡村经济增长的跃进，发挥有效投资对西部乡村产业发展的关键性作用，避免财政资金浪费，保障财政资金使用安全，及时果断实施乡村产业发展的各项决策，不贻误时机，又不搞大水漫灌，做到提质有方，落地有序。

打造良好经济生态，实现城乡产业融合。“产业兴旺”不能仅仅局限在西部农村地区，西部还需依据自身资源要素禀赋合理承接东部发达地区的产业转移，未来，依托全国统一大市场，促进国外和经济比较发达中、东部地区的资源和要素，在市场机制的作用下，能够更多地流向西部城市和乡村。通过打造良好的西部乡村、县域、中小城市和大城市经济生态，完善城镇、县乡村产业服务功能，满足城市群体对高品质田园生态生活的诉求和高端农产品的需求，推动城镇乡村产业之间协同发展，互联互通，优势互补，实现一二三产的深度融合。西部的大好自然风光、山水田园美景，丰富的资源物产都是西部宝贵的自然资源，通过真抓实干，做好将西部的生态资源优势转化为经济社会发展的优势，使“绿水青山”真正转化为“金山银山”。

用好用足闲置资源，合理优化资源配置。全面推进西部乡村“产业兴旺”需要政府引导全社会力量集中资源和资金投入。财政作为推进乡村振兴的重要力量，在现有财力情况下，急需更优化更合理的资源配置机制来激发全社会参与乡村振兴建设的积极性。因此，鼓励担当有为，主动作为的地方政府，将西部农村闲置的土地、房屋等资源和村集体闲置的资金合理利用起来，优化乡村资源配置，聚焦村集体带动效应，推动形成“村集体联合+农户+企业”的捆绑式利益共享格局，引导建立富民、强村、兴业的支农政策体系，为实现村集体经济和低收入农户双增收注入强大动力。

兼顾效率考虑条件，因地制宜发展农业。西部不同区域差异化的人地关系、发展现状、未来趋势、地理禀赋、资源环境，内外部条件，决定了需要综合考虑产业基础、区位优势和市场条件，加大县域乡村产业定位的科学合理研判。在做到确保粮食产量稳定，守住耕地和生态红线的基础上，做好乡村振兴具体规划，因地制宜发展，既要兼顾“效率”，又要考虑所在地区的现实“条件”，做到自身准确定位，才能对未来产业发展方向有更加清晰的把握。比如，西北的甘肃适合大面积种植小麦、玉米、青稞等农产品就大面积种植、生产、包装加工再运到南方；西南的云贵川，七山二水一分田，土地资源碎片化，地理结构复杂，粮食种植效益太低，单独项目支撑不起来，更加适合发展经济作物、养殖和农村文旅产业就引入社会资本加大投入。

打造区域重点产业，树立乡村产品品牌。西部乡村要在产业规模化、竞争力上下功夫，突破行政辖区管理范畴，以产区作为一个整体打造区域范围内某一个或两个产业，避免农产品价格恶性竞争，引入社会资本持续有序投入，使产业不断壮大，打造区域农产品品牌。当市场培育到一定阶段后，财政部门可以按照规模和标准，逐步降低农业产业项目的资金支持比例，减少政府对市场的干预。在新发展格局下，推动农村产业融入国内经济大循环是实现农村产业兴旺的根本途径，核心是要在带动农户参与的同时提高农产品的市场竞争力，打造百姓认可的产品品牌。

补足公共服务短板，凝心聚力迈向共富。补足西部乡村公共服务的短板，用好财政资金，改善乡村教育、推动切实有用的就业培训，推广技能技术指导，提升乡村人口的人力资本积累，才能为他们提供更多参与到产业兴旺建设中的机会，真正破解收入不足或不稳定的困境。在此过程中，需要在综合和统筹考虑城乡一体化、县乡村一体化、均等化、数字化的总体思路下推进。通过打破教育、医疗、社保等领域公共服务制度壁垒，提高对容易返贫群体的保障水平；创建县乡村服务一体化示范县为落脚点，建立县乡村公共服务一体化长效机制；统筹城乡“新基建”，提升数字化公共服务利用率，不断提高公共服务可及性，夯实乡村振兴的公共服务基础。

高质量产业要可持续发展，协同治理举措更具有精准性。西部地区地域广大，区域内部差异显著，脱贫的乡村中还有一些属于边境地区、资源型地区、欠发达地区、革命老区、生态退化区，不适宜人类居住区。西部乡村产业发展必须建立在高效的空间治理基础上，考虑到伴随着未来城镇化的推进和现代产业的发展，一些行政村会逐渐消失，需要运用精准思维、不同类型的村、乡村产业发展、公共服务投入、乡村建设、乡村治理要根据各地不同的资源禀赋条件，科学分类规划、分类实施对策、分类指导引导，避免政策一刀切，通过精准施策，以避免出现过度投入无效投入，导致宝贵资源浪费。考虑到西部位于大江大河源头、还有大量重点生态功能区需要保护，这就决定了西部乡村产业发展需要走一条高质量、差异化、可持续发展之路，通过统筹考虑发展与保护，对辖区内乡村地域产业发展空间提供统一协调布局，为西部乡村产业高质量发展提供空间保障。

（作者为中国财政科学研究院研究员）

【注：本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“西部地区巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴战略衔接机制研究”（项目编号：21JZD028）的阶段性研究成果与中国财政科学研究院招标课题“财政支出结构调整的理论、实践与反思”（项目编号：20190001）的研究成果】

【参考文献】

①《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，中国政府网，2022 年 2月22日。

②张绘：《城镇化进程中促进西部地区经济可持续发展的策略》，《经济纵横》，2017年第9期。

③杨娟、张绘、李实：《中国农村居民的收入与农村村特征关系研究》，《财政研究》，2013年第8期。