健全行政裁量基准：法治政府建设的重要抓手

在现实中，我们有时会看到行政执法畸轻畸重、类案不同罚等现象，一个很重要的原因，就是因为行政执法存在“弹性”，各部门、各地区的行政违法处罚基准存在差异，执行基准和幅度尚不统一。要解决这些问题，就需要科学的行政裁量基准。党的二十大报告指出，完善行政执法程序，健全行政裁量基准。这为新时代进一步规范行政裁量指明了前进方向。

法律是调整社会关系的规则，但是面对纷繁复杂的社会生活，有些内容规定得较为原则，给行政机关留下具体情况具体分析的余地。此种灵活处理的空间就是裁量，即行政执法主体可依据法律、法规、规章规定的范围、方式、种类、幅度、时限等，结合具体的情形进行审查、判断并作出酌量处理。行政裁量提升了行政执法效率，但也必须受到约束。设立科学的行政裁量基准，就是为行政裁量设定合理的边界和尺度，这是行政执法中的一个重要问题。

党的十八大以来，构建行政裁量基准制度成为我国法治政府建设的重要路径和重要抓手。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，要“建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度”。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调，“严格规范公正文明执法，规范执法自由裁量权”。2021年，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确指出，“全面落实行政裁量权基准制度，细化量化本地区各行政执法行为的裁量范围、种类、幅度等并对外公布”。2022年8月，国务院办公厅出台了《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》，对建立健全行政裁量基准制度作出全面、系统的规定，明确了各地区各部门在划定行政裁量边界时所要遵循的指导思想和基本原则，提出在2023年底前普遍建立起行政裁量基准制度，基本实现行政裁量边界划定基准的制度化、行为的规范化、管理的科学化等目标。针对当前存在的突出问题，健全行政裁量基准，至少应从以下方面着手。

明确不同主体的职责权限，解决不同基准之间的适用冲突问题。近年来，我国各地区各部门在细化量化行政裁量基准方面作了许多努力，执法能力和水平有了较大提高。在构建行政裁量基准制度方面，各地目前主要有两种做法：一是由省级层面出台规范性文件，指导行政执法机关如何制定具体行政裁量基准。二是由相应的执法机关制定的具体的行政裁量基准。但是，由于行政裁量基准的制定主体缺乏清晰合理的划分，这些规定比较分散、数量很大，且同一事项由多部门、多单位制定基准，“多龙治水”“多头监管”现象时有发生，难以给执法人员提供准确指引。针对这一问题，一方面，应当依据法律法规的相关规定，结合基层实际情况，对制定行政裁量基准的主体进行合理限定，进一步明确国务院有关部门和地方各级政府及其部门的职责。另一方面，应坚持法制统一原则，在无法律、法规、规章依据的情况下，行政裁量基准不得增加行政相对人的义务或者减损行政相对人的权益；就同一行政执法事项，下级行政机关原则上应直接适用上级行政机关已经制定的行政裁量基准。对制定机关而言，要充分考虑各方面因素，确保制定的行政裁量基准必要、适当，且符合社会公序良俗和公众合理期待。

行政裁量基准的具体内容要根据行政行为的适用领域加以区别。适用领域不同，裁量基准也应有所区别。例如，在行政处罚方面，如果法律对某一行政处罚条款仅作了原则性的规定或赋予了一定的裁量空间，应当根据违法行为的事实、性质、情节、危害程度等要素，对该行政处罚条款进行细化或量化规定，并依照行政处罚法的相关规定，明确不予处罚、免予处罚、从轻处罚、减轻处罚、从重处罚等不同情形的裁量基准；对于存在处罚幅度的，应当明确情节轻微、情节较轻、情节较重、情节严重等不同情形的具体基准，合理设置细化和量化的幅度。又如，在行政许可方面，如果法律只进行了原则性的规定或缺乏相应的具体规定，有关机关可以进行量化和细化规定，但不得增设许可条件、设置或变相设置不公平条款等。

关注行政裁量基准的运行，有效规范行政裁量基准的适用。行政机关对行政裁量基准的适用，应当确保在法治的轨道上进行。一方面，如果法律法规已经对行政裁量基准作出了明确规定，行政机关就必须予以严格适用，并在执法决定书中明确说明行政裁量基准的适用情况。另一方面，若适用既定的行政裁量基准将导致明显不当、显失公平等情况出现时，行政机关可以依据相应的法定情形予以调整适用。例如，对于本行政机关制定的行政裁量基准，可由本机关主要负责人或集体讨论决定后予以调整适用，而对于上级行政机关制定的行政裁量基准，则应当报请该制定机关并经由其批准后予以调整适用。同时，对于确需调整的行政裁量基准，制定机关应当及时进行修改，确保行政裁量基准体系的不断完善和有效运行。

加强实施保障和监督管理的力度，将行政裁量基准有效落实。裁量基准既关系到行政执法结果的公平与公正，也关系到行政执法效果的科学与合理，必须接受严格的法治监督与审查。一方面，应当加强对行政执法情况的日常监督管理工作，完善行政执法情况检查、行政执法案卷评查、依法行政考核、行政执法评议考核、行政复议附带审查、行政执法投诉举报处理等日常监管方式，建立健全行政执法日常监督管理机制，将行政裁量基准内容嵌入行政执法信息系统，各地区各部门将这项工作纳入法治政府建设考评指标体系，列入法治政府建设督察内容。另一方面，要贯彻全过程人民民主，扩大公众参与通道和参与方式，广泛接受市场主体和人民群众监督，推动行政处罚裁量基准制度化、行为规范化、管理科学化，不断提升行政执法的质量和效能。