古代巡视制度的形成与演变

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巡视制度是我国古代中央政权对地方进行行政监察的主要形式。它发端于原始社会后期的部落联盟时代，肇兴于秦汉大一统专制王权的建立，成熟于传统政治文化如日中天的隋唐，完备于中央集权盛极而衰的明清，在强化社会治理、维护中央集权方面发挥了重要作用。

古代巡视制度的发端与演变

据《尚书·尧典》记载，尧舜时期就有了“五载一巡守”的制度。《尧典》为战国儒生根据史传旧文编纂而成，是有一定的史实基础的。西周时期，天子巡守地方成为定制，同时还设“方伯”，负责对地方诸侯的监督和管理。春秋战国时期，国君有“巡县之制”。

秦朝创建独立的监察制度：中央设御史大夫，为丞相之副，位列三公，掌监察、纠劾百官；在地方上，派御史驻郡，称“监御史”，负责监察郡内官员违法犯禁之事。此乃监察制度肇兴之始。

汉承秦制而多有变通。汉初，中央设御史大夫为最高监察长官，以御史中丞为副，负责检举、弹劾百官，并派御史巡视郡国。汉武帝时，将全国分为13个监察区，称州部，各设刺史1人，刺史“掌奉诏条察州”（《汉书·卷十九上》），每年秋天出巡，对所属各郡“六条问事”——“六条”的提出意味着对督察的内容和处置的依据进行了详细规定。同时各郡设督邮一职，负责督察县乡。东汉时期，原来13个州部被重新规划为1个中央直辖区（司隶）和12个州。司隶的最高长官为司隶校尉，负责纠察朝廷百官和京师近郡作奸犯科者；每州置刺史1人，以考察郡官政绩，弹压不法豪强，受理沉冤大案。东汉末年，由于朝纲废弛导致刺史权力膨胀，逐渐变为凌驾于郡守之上的一级行政长官。

晋代继承了派遣御史巡察郡县的制度，并且御史有“风闻弹奏”的权力，即可依据传闻直接向皇帝陈奏。到南朝时，皇帝往往选派身边亲信担任“典签”，定期或不定期巡视地方。

隋朝在御史台外设谒者、司隶二台，其中御史台掌纠察朝廷百官，司隶台监察京畿和郡县，谒者台掌奉诏出使，持节巡察。

唐代以御史台总掌隋时御史、司隶和谒者三台事务，形成一台三院的格局。御史台是中央专司监察的最高机构，“掌以刑法典章以纠百官之罪恶”（《新唐书·百官三》）。御史台下设台、殿、察三院。侍御史所在称台院，掌纠举百官，必要时可参与三法司审判；殿中侍御史所在称殿院，主要负责朝仪纠察；监察御史所在称察院，掌“分察百僚、巡按州县”（《新唐书·百官三》）。察院派出的巡视官员称“巡察使”“宣抚使”“存抚使”等。唐中宗时，朝廷将全国划为“十道”，每道设巡按使，代表中央巡察州县。唐朝光宅元年（684年），废御史台，改置左、右肃政台，前者负责军官和朝官的纠察，后者主管监察地方。后来，左台也有了监察地方的职能。两台每年春秋两季派出观风俗使和廉察使巡察州县。神龙元年（公元705年），两台改称左右御史台。中唐以后，节度使、刺史等可带御史衔，称外台，监察权再一次与行政权合体。

宋初在中央与府、州、军、监之间设“路”，一开始类似于汉朝的监察区。路属机构有转运司（漕司）、提点刑狱司（宪司），两司都兼有监察本路地方官吏之责，故称“监司”。监司在下辖州军巡行，随时解决发现的问题。神宗熙宁二年（1069年），两司外又增设提举常平司（仓司）。三司本来就是因事而设的行政和司法机构，赋予监察权的结果最终会导致监察职能的失效，不过三者分权互制减弱了监察失效的危害。

元初，御史台设殿中司、察院，其中殿中司主纠察朝廷百官贪赃不法与其他渎职犯禁行为；察院设监察御史三十二员，定期出巡地方。后来为便于行政，又在江南和陕西地区分设派出机构——行御史台。行御史台对御史台名义上有隶属关系，实则都是直接向皇帝负责，两者职级也基本相同。元初还在山东东西道，河东陕西道，山北东西道，河北河南道设置了提刑按察使一职，掌管纠劾辖区内官吏之不法犯罪行为，分隶于御史台、行御史台。至元二十八年到至元三十年（1291-1293年）间，朝廷将全国分为二十二道监察区，同时改提刑按察司为肃政廉访司，“每道仍设官八员，除二使留司以总制一道，余六人分临所部，如民事、钱谷、官吏奸弊，一切委之。俟岁终，省台遣官考其功效”（《元史·世祖本纪》）。肃政廉访司名义上隶属御史台和行御史台，但亦有相当大的自主权，可以越级直接奏报皇帝。

明洪武十五年，改御史台为都察院，由左右都御史和左右都副御史掌管，属下御史巡按全国。朝廷先后出台一系列法规和章程，致力于巡视制度的标准化、规范化。明成祖时，将全国划分为十三个监察巡视区，各设监察御史一名，按时分道出巡。监察御史直接对皇帝负责，拥有“大事奏裁，小事立断”（《明史·职官志》）的专断之权。同时地方各省置提刑按察使司，负责辖区内官员的巡查纠弹。

清代沿用明制设都察院，将明代的十三道监察御史增加到十五道，监察御史既负责巡察地方，也有权纠劾朝中官员。清代的省级长官由明代的三司改为布政使和提刑按察使两司。提刑按察使又称臬台，主管辖区内的司法与巡察，其下属机构称“巡道”。另外，各地总督、巡抚往往领有都察院右都御史、右副都御史、右佥都御史等衔，在行政管理外兼有巡察职能。

古代巡视制度的基本原则与经验教训

作为专制王权自我持存的内在机制，历代王朝自上而下的“巡察”在整肃吏治、维护社会秩序方面发挥了无以取代的作用。然而，专制权力的属性决定了，再完美的制度安排都敌不过人性的贪婪。可以说，中国传统巡视制度形成和演变的过程，就是在相关各方势力的博弈中由建立、退化、腐败、崩溃再到重建的不断循环的过程。政治过程其实是人性和制度博弈的过程。人性是相通的，巡视制度建设的基本原则也具有一定的普适性。根据对历代经验的总结分析，这些原则主要有：

一是明份定责，依法行权。在古代，监察权源于皇帝，因此很容易自我膨胀从而危害正常的行政体制和社会秩序，对监察权的规范和约束就成为监察制度建设的首要之务。监察巡视要在法律的框架内运作，对巡视官的角色、身份、权力范围、基本义务以及巡察活动的程序、处理措施等，都要有严密的规定，这是被历代实践所证明的、保证监察制度行之有效的必要条件。汉朝制定刺史“问事”的《六条》，对刺史监察的范围和权限进行了较详明的规定，为后世约束监察权树立了典范；隋朝亦制定“六察”条文，规定了御史巡察地方的具体内容；唐朝在此基础上加以细化，推出了《巡察六条》。元朝至元六年颁布《提刑按察司条画》，规定的提刑按察司的职责多达三十余项。明清时期监察制度法典化，如洪武时代颁布《宪纲》，到英宗时代细化为《宪纲条例》，清代制定了《钦定台规》，使巡察官进退举措，皆有法可依。

为了处罚监察官员失职渎职行为，历代都设立了对巡视官的监督和责任追究制。历代各朝对监察官犯罪的纠治，都要比对一般官员犯罪的处理更严厉。为了防止御史滥用权力，御史还有回避制度，出巡时要回避出生地、籍贯地、亲戚故旧等。

二是监察权独立。专制王权是一种具有自我复制能力的生命体，其每一块组织都全息地带有“编码程序”，一旦落地生根就会无限膨胀，因此要保障监察权对行政权、司法权的相对独立，这样一方面可以维护和加强监察权的权威性，另一方面可以隔离导致监察权因过度生长而异化的社会土壤，防止监察权因为与行政权、司法权纠缠在一起而蜕化变质。有些朝代以御史兼任它职，或以行政官员兼领御史，其结果往往是监察机构职能的失效。汉代的刺史最后成为独霸一方的诸侯，元代的肃政廉访司成为腐败的渊薮，都是因为监察权和行政权纠缠在一起、没有受到应有的管控而蜕变。

三是全方位、全过程原则。健全的巡视制度要同时具备两个条件：一是全面覆盖，不留死角；二是全程把控，不留缝隙。隋唐明清各朝前期的巡视制度之所以行之有效，皆赖于此。

四是多部门协同与相互制约。为避免执掌巡视的机构权力过大，可以将巡视权分拆为不同的板块和系列，使之各司其职、相互制约，如宋朝强调对监察官的再监察，制定了监司互察法，行政和监察两权互察，路级各司之间同级也互察。不过，在互相制约的同时还要注意在不同的机构和渠道之间建立必要的协作机制，以免因利益冲突和过度竞争而相互掣肘。元朝御史台、行御史台与肃政廉访司虽有名义上的隶属关系，实际上各自对皇帝负责，政出多孔而相互拆台，导致了监察权的失范失序并迅速崩溃。

五是任人唯贤、德位相副。巡视官职级虽卑，但权力重大，一旦出动，惊风走尘，甚至天摇地动，倘若人非其才，德不配位，必定扰乱社会秩序，动摇统治根基，因此历代最高统治者都注重监察人才的选拔和任用。例如，在隋朝，只有“科班出身”即通过科举考试选拔的官员才有资格担任巡视之职；唐代则规定要有地方管理的实际经验：“不历州县，不拟台省”（《新唐书·选举志下》）；宋仁宗规定监察官必须要有两任通判的履历；明朝规定选拔的巡视官员，要有进士、监生等身份，还要有在都察院任职或担任县令以上地方长官的经历，年龄必须是30岁以上但又不能太大；清代康熙皇帝则强调选举科道官时“必先心术，次才学”（《康熙起居注》第1册）。

巡察工作面对的往往是多种、多重利益关系纠缠在一起的复杂问题，因此具有高度的技术性和专业性。归结起来，古代巡察制度运作比较有效和成功的经验，主要有以下几条：一是定期与不定期巡视相结合，做到奇正相生，使巡察工作既有章可循，又灵活机动。二是明察与暗访相结合。古代御史“代天巡视”，所到之处群官震怖，虽然可以震慑地方恶势力，但不利于长线钓鱼，故古人经常以明察与暗访相结合。所谓暗访，即深入民间微服私访。“暗访”是御史在巡察中经常使用的手段之一，以至于成为中国传统戏剧中老百姓最喜闻乐道的情节。三是例行巡视与专项督察相结合。例行巡视是在既有体制框架内进行的常态化巡视，专项督察即“因事特遣”，是在出现有关国计民生的重大事项、严重自然灾害以及影响重大的公共事件后，皇帝和中央政府临时安排的特别巡察行动，可以有针对性地迅速采取措施。皇帝派出的钦差大臣，担负的往往是专项督察的使命。例行巡视和专项督察的结合，意味着规范和效率的统一。

中国古代监察和巡视制度形成和演变的过程，其实是历代统治者对权力的边界进行探索的过程。专制王权的绝对性使这种探索进退于成败之际，依违于两难之间，因为决定其权威的独立性尺度掌握在皇帝手里。皇帝既是监察制度的支持者，也是其破坏者，这决定了古代监察、巡视制度随着政治的兴衰起伏而陷在寂灭兴坏的循环里，虽然条规细节不断趋于严密，其背后的价值理念从未获得突破和提升。

（作者为南开大学历史学院教授，社会史研究中心研究员）