深入领会京津冀协同发展战略 锚定理想蓝图 推动高质量发展

李晓江 全国工程勘察设计大师、京津冀协同发展专家咨询委员会专家

点此查看完整报告

点此查看课件

京津冀协同发展是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。这一重大战略实施十年，在这一过程中，我们不断观察、思考、研究。十年过后，我们回过头来进一步研究京津冀协同发展战略的意义、价值及其深层次的动力、原因，对于认识当前和今后一段时间内中国的区域和城市发展，是一件非常有价值、有意义的事情。此外，京津冀协同发展十年来取得成绩、进展的背后是一个怎样的逻辑，我们为什么需要京津冀协同发展战略，战略关注的问题和未来的发展趋势、需求，我国改革开放的发展规律、内在关系是什么等等，都是值得深思、越来越重要的话题，尤其需要我们经济、社会、哲学社科方面的人才参与其中，从专业的角度去思考。更进一步的是，如果说十年来的京津冀协同发展战略，其目的是推进区域和城市的发展模式转型，那么，我们必须深入思考转型的原因、逻辑、动力，以及转型的具体类型和过程中的核心要素等问题。

一、找到出发点：中国怎样实现持续增长、跨越“中等收入陷阱”

（一）京津冀协同发展战略的意义和价值

京津冀协同发展战略是党的十八大以后以习近平同志为核心的党中央提出的第一个区域发展战略，旨在通过疏解北京非首都功能，治理北京“大城市病”，调整区域经济结构和空间结构。党中央关注空间问题，是党的十八大以后的一个非常重要的创举。在党的十八大以前，我们的决策很少讲空间问题，讲的区域也都是大区域，比如东中西、南北方。可以说，关于城市群、经济人口密集地区的区域战略是党的十八大的首创，目的就是探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极。上述表述也是党中央关于京津冀协同发展的初衷，实际上也就是一场关于全国人口经济密集地区的大改革、大转型的起点，或者说是先行者、探索者、实验区。

过去，我们习惯的规划是目标式、愿景式、宏伟蓝图式的规划，但这也带来一个争论，那就是规划到底是目标导向还是问题导向。党的十八大以来，我们坚持问题导向，摆脱了多年来区域与城市发展过度重视目标愿景、忽视问题的价值取向。从《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）开篇指出的区域发展五个方面的问题，再加上京津冀的发展战略定位，我们能够看出，京津冀协同发展战略充分体现了新的发展理念和多元平衡的发展目标，既有高远目标，又突出改革、创新与生态文明等多元目标。

此外，在京津冀协同发展的推进过程中，我们发布了规划、成立了机构，早在2014年就提出了京津冀协同发展的重点领域，包括环境治理、去落后产能、交通互联互通，也就是说专注、抓住了核心问题、急需解决的问题以及有条件解决的问题，推进了上述三个重点领域的突破。同时，我们还强调了公共服务的区域共建共享，比如北京、河北前后合作办了几百所医院和学校，并以此将北京的优质公共服务资源向整个京津冀进行扩散，尤其是分享给河北的城乡居民。我们讲扩散，不仅仅是让北京的资源向河北扩散，更多的是指推动整个区域乃至全国的医疗共享共建水平的提高。

在环境治理方面，我们取得了令人瞩目的成绩，北京的蓝天白云回来了。可以说，生态环境是所有居民共享的最重要的公共产品。学校、医院等设施的改善是一个可以不断推进的过程。但是，空气、水、土地的干净却是最重要、最基础的社会福祉。所以，京津冀的环境治理成果，是得到了全世界认可的。

在这一京津冀协同发展过程中，我们通过设立北京城市副中心和雄安新区，确定了首都功能核心区，成为优化区域空间结构的重要举措。把北京的行政功能迁移到城市副中心，有效减轻了中心城区的压力，特别是首都功能核心区的压力。实际上，通过京津冀协同发展战略的提出，北京的空间有了更加清晰的划分，同时与京津冀的大区域以及另一个直辖市——天津息息相关。北京市域也不是“铁板一块”，不仅分出了城市副中心，还进一步确认了城六区的概念。过去，北京在规划上主要是采取从中间绵延向外“摊大饼”式的建设策略，逐步形成了现在城六区的范围，其中曾经的“东西文武”四个区改为了东西两个城区，即“首都功能核心区”，是首都“四个服务”职能的主要承载区。在此基础上，我们在河北设立雄安新区，其目标是十分明确的，那就是“集中疏解承载地”，即通过分散疏解、集中疏解的方式对北京的各种批发业、印刷业、一般制造业进行疏解。这些疏解与退出，实际上更多的是一种由政府推动、由市场选择的市场化行为。此外，对于一批重要功能，我们采取的是非简单分散的、创造有利条件的疏解方法，比如高校、事业单位、央企等。我们设立的雄安新区是在河北的土地上，这实际上也是一次用行政手段推动区域均衡发展的重要举措，在一定程度上为河北的发展创造新的动力源。所以，我们可以说，城市副中心、雄安新区是北京的“两翼”，即雄安新区的建设既是疏解北京非首都功能的需要，也是北京应有的责任，比如第一批建成的公共服务就是由北京援建的。这一空间结构的优化调整仍在持续，从长期来看，我们更多地要依靠市场力量，也就是要通过政策来启动市场的力量。

与此同时，北京发生了哪些变化？我们通过城市副中心的建设、疏解非首都功能，实现了两个非常好的减量成果：一是土地开发进入减量阶段；二是实现了城六区人口减少的调整目标。其外，很重要的一点是，我们通过推进京津冀协同发展，不断发挥创新探索与先行示范作用，为全国探索经济人口密集地区发展的新模式。京津冀协同发展过程中产生的宝贵经验和优秀做法，在全国范围内得到了推广，比如国家发改委发布的关于“加快转变超大特大城市发展方式”的一些基于北京市的调研等。由于“大城市病”是我国大城市发展的通病，我们现在特别强调要在全国的超大城市治理中关注“疏解中心城市的非核心功能”。

在此基础上，我们还强调：一是调控中心城市人口规模，优化土地利用方式和人居环境。比如，我们于2018年成立自然资源部，实行多规合一，设立新的国土空间规划体系。二是在京津冀范围内，控制城市建筑高度，特别是北京城市副中心与雄安新区，贯彻“不要高楼林立，不要水泥森林，不要玻璃盒子”的要求。比如，雄安新区的建筑高度原则上不超过45米，也就是约15层；北京城市副中心则要求不超过36米，约12层，杜绝了超高层带来的防火、结构、供给等安全问题。三是注重文化与自然遗产保护，防止大拆大建的城市更新和城中村改造。《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年—2035年）》是京津冀协同发展中的重要规划之一，强调了东西城区的首都服务功能与历史文化保护，特别是否定了土地财政房地产依赖、大拆大建的更新模式，为中国城市的存量利用、有机更新走出了一条新路。

（二）新时代社会主要矛盾与“中等收入陷阱”

党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”过去，我们用了几十年的社会主要矛盾表述是“人民不断增长的物质文化需要”，矛盾的另一面是“落后的生产力”。就现在而言，这一描述已经不合时宜了。随着改革开放以来的快速发展，矛盾的两边都已经发生了巨大变化。

党的十九大报告用了一个非常好的描述，特别是“人民日益增长的美好生活需要”最耐人寻味，即我们要回答——什么是美好生活需要、为什么提出美好生活需要等问题。改革开放40多年来，中国人最大的变化就是“人变了”，其变化的最基本指标就是我们从人均GDP不到200美元发展到了人均GDP超过13000美元，步入了中高收入的行列。这样一个GDP变化的背后，就是所谓的“人变了”，也就是人们的生活需求变了，生活方式变了，生活的价值观变了……特别是从现在的90后、00后的变化中，我们更能够体会中国发展、变化之快。反而，一个人均GDP13000美元的国家的人民必然要提出关于美好生活的需要。同时，矛盾的另一边则是，我们的生产力虽然不是全球最先进的，但也已经不再落后，却存在着不平衡、不充分的问题。不平衡、不充分，才是矛盾的核心。所以，党的十九大对我国社会主要矛盾的重新描述是非常重要的进步、非常重要的基础性判断，成为我们研究思考京津冀协同发展问题新的出发点。

在这一阶段，我们还要特别关注两件事情：一是2020年，习近平主席在联合国大会上向全世界宣布：中国将努力在2060年前实现“碳中和”。实现“碳中和”的背景是转变发展模式。也就是说，我们今天无论发展高科技还是绿色低碳，核心都是怎样转变发展模式的问题。二是人均GDP13000美元代表我国已接近“中等收入陷阱”的边缘。二战以来，全球有六七十个国家达到过这一水平，但至少有一半国家在这条线上退了回去。所以可以说，从全球角度上看民族复兴，跨越“中等收入陷阱”才是真正的难题。对此，我们必须做好两个方面的工作：一是转变发展模式，实现创新发展、绿色发展；二是促进社会公平。从本质上讲，无论是京津冀协同发展，还是“双碳”战略、气候适应、共同富裕，都需要我们解决一个核心问题——我国怎样实现持续增长、跨越“中等收入陷阱”。