袁达毅：人民代表大会制度建立的历史和经验（2）

（三）第三个阶段：建立抗日民主政权

1937年9月，根据国共协议，中国共产党将中华苏维埃共和国中央政府西北办事处正式改为陕甘宁边区政府。

1939年1月，我们党召开了陕甘宁边区第一届一次参议员大会，建立了陕甘宁边区参议会，作为边区代议机关。这是在民族矛盾上升为主要矛盾和国共两党交流背景下，为了建立广泛的抗日民族统一战线而改变的边区政权性质和政权组织形式。

（四）第四个阶段：人民代表大会制度构想提出

1940年1月，毛泽东同志在《新民主主义论》中首次提出将人民代表大会制度作为新民主主义国家政权的组织形式。

1945年4月，毛泽东同志在《论联合政府》中进一步对人民代表大会制度构想进行了论述，丰富了人民代表大会制度的内容。

人民代表大会概念和人民代表大会制度构想不是凭空产生的，是中国共产党在领导政权建设的政治实践中产生的，是以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人，在马克思主义理论指导下借鉴俄国和苏联的经验，从中国实际出发，在总结中国共产党领导政权建设历史经验的基础上提出来的。

二、人民代表大会制度构想的主要内容

（一）《新民主主义论》中关于人民代表大会制度的构想

1940年1月，毛泽东同志在《新民主主义论》中对新民主主义政治进行全面系统的论述。在论述国体和政体问题时毛泽东同志指出，“国体——各革命阶级联合专政。政体——民主集中制”。毛泽东同志还指出：“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。但必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制，才能适合于各革命阶级在国家中的地位，适合于表现民意和指挥革命斗争，适合于新民主主义的精神。这种制度即是民主集中制。”

以上论述包括六层含义：一是人民代表大会制度是政体，是新民主主义国家的政权组织形式；二是人民代表大会制度，是各革命阶级联合专政的政权组织形式；三是人民代表大会制度是根据民主集中制的原则组织和运行的；四是人民代表大会制度实行真正普遍平等的选举制；五是政府由各级人民代表大会选举产生；六是人民代表大会制度适合于各革命阶级在国家中的地位。

（二）《论联合政府》对人民代表大会制度构想的丰富和完善

毛泽东同志在《论联合政府》中指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”

这段论述包含五层含义：一是重申新民主主义政权采取民主集中制，人民代表大会是实现民主集中制的制度安排；二是各级人民代表大会除了选举政府以外还决定大政方针，明确提出了人民代表大会制度的决定权；三是丰富了民主集中制的科学内涵，民主集中制是民主的，又是集中的，是在民主基础上的集中，又是在集中指导下的民主；四是阐明了民主集中制的国家治理价值，把广泛的民主和集中处理国事有机结合起来；五是指出了各级人民代表大会与各级人民政府的关系是委托和被委托的关系。

三、人民代表大会制度从构想到正式建立的历史

（一）议会

议会是抗日战争初期建立起来的政权组织形式，它由苏维埃发展而来，但又不同于苏维埃。1937年5月颁布的《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》规定，“边区各级民意机关，一律称议会”。

议会与苏维埃的区别最根本的是民主的性质不同。苏维埃实行的是工农民主，议会是一般民主。什么是一般民主？就是除了工农小资产阶级以外，地主、富农、资本家也有选举权和被选举权。所以，在抗日战争时期，议会与苏维埃相比，民主的范围扩大了。这是中国共产党为了建立抗日民族统一战线而自觉采用的政权组织形式。

（二）参议会

参议会是中国共产党领导的抗日民主政权的组织形式，它由陕甘宁边区议会发展而来，仍然实行一般民主。三三制，是抗日战争时期中国共产党在陕甘宁边区和各敌后抗日根据地建立抗日民族统一战线政权时采取的政策，即政权机关（包括参议会和政府）的人员构成中，共产党员、党外进步人士、中间派人士大体各占三分之一，由人民选举产生，实行民主集中制原则。

（三）各界代表会

各界代表会是解放战争时期新解放城市实行军事管制初期，在各界人民代表会议召开以前，军管会和临时政府传达政策，联系群众的协议机关。

1948年11月，中共中央发布的《关于军事管制问题的指示》规定，军事管制期间军管会和临时市政府必须完成的任务之一，就是“建立临时的各界代表会”。