构建同科技创新相适应的科技金融体制（3）

（四）生态构建期（2021至今）：协同强化与体系完善

2021年是“十四五”规划开局之年，科技金融政策重心从融资支持开始转向生态构建。中国的科技金融政策体系逐渐形成“顶层设计－部门协同－地方创新”的三级架构。目的是通过建立健全科技金融标准体系、统计制度以及常态化的投融资对接、信息共享、风险分担等配套机制，致力于培育支持科技创新的金融市场生态。为此，国家先后推出了一系列重要的科技金融相关政策：

2023年中央金融工作会议将科技金融列为“五篇大文章”之首，标志着科技金融战略地位的显著提升。

2024年6月由国务院办公厅印发《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》（又称“创投十七条”），是继2016年之后，国家层面出台的又一部系统性支持创业投资发展的政策文件。其核心目标是围绕创业投资的“募、投、管、退”全链条，进一步完善政策环境和管理制度。

2024年6月，中国人民银行等七部门联合印发《关于扎实做好科技金融大文章的工作方案》，提出以“全链条协同”为核心，构建与高水平科技自立自强相匹配的现代科技金融体系，为从“科技强国”到“金融强国”提供坚实支撑。

2025年3月国务院办公厅印发的《关于做好金融“五篇大文章”的指导意见》，为科技金融发展提供系统性的政策框架。指导意见明确提出，要加强对实现高水平科技自立自强和建设科技强国的金融支持，推进金融服务科技创新能力建设，统筹运用股权、债权、保险等手段，为科技型企业提供全链条、全生命周期金融服务，加强对国家重大科技任务和科技型中小企业的金融支持。

2025年4月，金融监管总局、科技部、国家发展改革委联合印发《银行业保险业科技金融高质量发展实施方案》，从加强科技金融服务机制、产品体系、专业能力和风控能力建设等方面提出20条具体举措。其核心目的是通过系统性的制度设计和具体的措施安排，旨在引导金融“活水”更精准、更持续地滋养科技创新，为加快实现高水平科技自立自强和建设科技强国提供坚实的金融支撑。

2025年5月，科技部、人民银行、国家金融监督管理总局等七部门联合发布《加快构建科技金融体制 有力支撑高水平科技自立自强的若干政策举措》（国科发资〔2025〕47号），从创业投资、货币信贷、资本市场、科技保险、财政政策、央地联动与生态建设七个方面推出15项系统举措，推动金融资源“投早、投小、投长期、投硬科技”，实现全生命周期金融支持。这份文件进一步确立了多元金融协同的生态体系，是贯彻落实中央金融工作会议精神和全国科技大会部署的重要举措，标志着我国科技金融体系生态建设进入新阶段。

2025年，由中国人民银行、工业和信息化部等七部门联合印发《关于金融支持新型工业化的指导意见》。作为落实党的二十届三中全会、全国新型工业化推进大会部署的核心金融政策，它与此前《关于做好金融“五篇大文章”的指导意见》深度衔接，共同构建“科技－产业－金融”良性循环的制度框架。

这一系列政策的先后推出，为“十五五”规划建议构建同科技创新相适应的科技金融体制打下扎实的基础：

在间接融资领域，信贷支持更加精准，2025年一季度末科技型中小企业贷款余额超3.3万亿元，同比增长24%。风险分散机制形成“中央－地方”联动体系，国家科技成果转化引导基金带动地方设立超1400亿元子基金，科技保险覆盖研发、生产、市场全链条。

这一阶段在直接融资领域，为了弥补资本供给结构性短板，适配科创企业全周期成长需求，还对资本市场进行了长期持续深化的改革。

北京证券交易所于2021年开市，定位服务“专精特新”中小企业，形成与沪深交易所互联互通的多层次市场体系；2021年中国证监会启动资本市场金融科技创新试点（北京）第一批试点项目，旨在推动证券期货行业金融科技稳妥发展，促进资本市场数字化转型。《金融科技发展规划（2022—2025年）》也引导券商在科技金融领域加强技术应用，利用金融科技提升服务效率和风险管理能力，支持科技企业通过资本市场融资。

2023年发布的《北京证券交易所向不特定合格投资者公开发行股票注册管理办法》确立北交所IPO注册制制度，鼓励券商建设面向中小科技企业的专门投行能力，进一步支持了中小科创企业的融资需求。

2022年推出“科创债”成为创新融资抓手，截至2025年一季度累计发行规模达2.4万亿元，拓宽了直接融资渠道。2023年发布的《推动科技创新公司债券高质量发展工作方案》明确设立“科创债”绿色通道等举措，以及《关于深化债券注册制改革的指导意见》深化公司债注册制改革，鼓励券商支持科技创新公司债券发展，引导券商等中介机构高效服务科技企业通过债券市场融资；2025年发布的《关于支持发行科技创新债券有关事宜的公告》允许证券公司等金融机构发行“科技创新债券”，并鼓励券商运用募集资金支持科技创新。

证监会分别于2024年6月和2025年6月推出“科创板八条”和科创板“1+6”改革。这些政策的核心是通过更包容、适配的制度，为“硬科技”企业打通融资渠道，引导资源加速向科技创新领域集聚。

2024年9月24日发布《关于深化上市公司并购重组市场改革的意见》（“并购六条”）以“激活市场活力、引导产业整合”为核心目标，成为资本市场支持新质生产力发展的又一关键举措。

截至2025年10月28日，根据上交所发布的《科创板开市六周年发展报告》，中国证券市场为科创企业募集的资金总额超1.1万亿元，其中IPO（首次公开募股）融资9346亿元，再融资（包括定增、可转债等）2088亿元，合计超1.1万亿元。

宏观政策协同层面，财政与货币政策联动发力，中央财政通过贷款贴息、风险补偿、成果转化基金放大资金效应，人民银行通过科技创新再贷款、碳减排工具精准滴灌创新主体，构建“精准、普惠、可持续”的宏观支持体系。

地方创新层面，各地结合自身优势，纷纷推出特色政策。如：深圳市2024年以来相继印发《深圳银行业保险业科技金融高质量发展行动方案》《关于进一步加强深圳银行业科技支行建设 提升服务科技创新能力的意见》等一系列政策文件。

上海市发布《上海高质量推进全球金融科技中心建设行动方案》，聚焦信创发展趋势，支持芯片、操作系统、数据库等领域核心技术创新。

总结科技金融的演化历程，可以归纳为我国当前科技金融体系已经由政策导向迈向市场共治，进入高质量生态化阶段。

四、科技金融体系所面临的问题与挑战

“十五五”规划从国家战略的顶层为科技金融绘制了清晰的蓝图，明确了其作为金融强国建设“首要文章”的核心地位。这一宏大的顶层设计的实现，需要一系列具体、可执行的政策体系，以及各类金融机构的市场实践来支撑。尽管当前我国已经构建了较为完善的科技金融生态体系，但依然存在部分缺陷，有些问题目前依然还在困扰我国的科技金融体制。

（一）传统金融逻辑与科技创新特征的根本性矛盾

从融资结构来看，我国股权融资占比偏低的问题突出。与债权融资相比，股权融资风险共担、收益共享的特征天然更适合科创融资需求，但目前我国股权融资占社会融资的比例比较低。在债权融资方面，银行服务科创企业的专业能力不足；针对细分市场差异化经营局面还没有形成；针对科创企业特点的风险评估和管理体系还没有完全建立。

    1.银行主导风险评估机制与科技企业风险特性的深度错配

银行信贷占我国科技融资总量60%以上，但银行以稳健经营为核心目标，与科技创新的高风险特性存在根本性矛盾。传统金融机构的风险评估体系建立在财务报表、抵押物和历史数据基础上，而科技型企业普遍具有“轻资产、高不确定性、前期缺乏现金流”的特征，两者之间存在根本性的评估逻辑错配。导致商业银行为代表的传统金融的风险评估机制对于科技型企业存在明显的不适应性。

银行对科技型企业的贷款积极性不足，主要原因是科技企业抵押物少、担保不足、风险高等因素。科创企业的核心价值往往体现在技术成果、研发能力和知识产权上，这些要素难以通过传统财务指标进行量化评估。因此，银行机构传统抵押授信、风险防控业务思维跟不上科技创新企业发展需求，导致金融体系的资金供给与企业的融资需求仍不充分匹配，金融资源无法有效流向科技创新领域。这种评估偏差导致部分突破性技术成果面临“看不懂、投不了”的困境，形成科技成果转化链条中的融资断点。

尽管监管部门要求“适当提高科技型企业贷款不良容忍度，并综合区域、行业、市场等情况动态调整”，但在实际执行中，基层银行和信贷人员仍面临较大的风险压力。2025年数据显示，科技型中小企业贷款不良率较各项贷款平均水平高1.8个百分点，而银行对小微企业的不良容忍度仅放宽至3个百分点，实际覆盖范围有限。并且不同地区和银行的标准差异较大，如某股份制银行将科技型企业不良贷款容忍度从1.5%上调至3%，而湖北省的知识价值信用贷款不良贷款率上限确定为5%和8%（熔断模式）。这种差异化的容忍度设置反映出银行体系在应对科技风险时的谨慎态度。

银行体系的风险承担能力与科技企业的风险特征严重不匹配，导致银行更倾向于向成熟期企业发放抵押贷款，而非早期创新项目。即使是科技支行等专业机构，也难以从根本上改变这种风险偏好，多数仍集中服务于已有一定规模和稳定现金流的科技企业。

2.资源配置与创新各周期资金需求的结构性失衡

科技创新从基础研究到产业化需经历“种子期－初创期－成长期－成熟期”的完整周期。企业研发周期普遍长达3—5年，生物医药类从立项研发到获批甚至可达10年以上，并且此阶段现金流常为负值，而银行传统信贷规则依赖“资金流”评价模型，贷款期限通常不超过3年，无法覆盖技术转化关键期。这种刚性的期限设置与科技创新的长周期特征严重不匹配，制约了银行对早期科技项目的支持能力，导致金融资源配置呈现明显的“马太效应”，过度集中于中后期阶段。

3.激励机制与创新外部性的制度性矛盾

科技创新具有显著的正外部性特征，其社会效益往往难以在短期内转化为资本回报。然而，金融监管和机构内部考核普遍强调短期收益目标，这种“高投入－变现慢－低回报”特性与传统金融机构的激励机制存在根本性矛盾。

国有创业投资机构的考核机制问题尤为突出。部分国有投资机构受限于国有资产保值增值要求、专业化投资水平等，往往通过在投资协议中增加对赌协议、要求退出时间锁定自身收益，缺乏陪伴企业成长的耐心。即便参与科创项目的早期投资，国有投资机构也难以摆脱短期考核压力，客观上加大了早期科技成果转化项目、颠覆性技术项目获得投资的难度。

这种激励机制的错配同样体现在银行体系中。传统银行的信贷人员考核机制主要关注贷款的安全性和收益性，而科技企业贷款风险高、收益不确定，导致信贷人员缺乏服务科技企业的内在动力。