高建生:坚持户籍制度改革，才是唯一出路

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为迎接国家户籍制度改革，积极适应城市人口增长趋势，把城市中的流动人口纳入城市人口进行同一管理，实行统一的户籍登记制度，改变过去二元制户籍制度的各种弊端，促进人力资源合理流动，推动社会生产力向前发展。保证流动人口和常住人口享有同等权利，让所有在城市居住、就业的人都能够平等参与城市管理，享受城市居民平等待遇，履行城市居民同等义务，是在新的社会转型期内，做好户籍制度改革和人口管理工作的主要任务，也是促进城市化、工业化、现代化发展战略早日实现的必然要求。

计划经济时期所实行的二元制户籍制度，严重地阻碍了生产力发展，人为地造成了城乡之间的差别。我国是世界人口大国，人力资源潜力很大。但由于农村人口流动，长期受到户口限制，人力资源不能按市场规律正常流动，形成了农村剩余劳动力过多，农民贫困买不起城市所生产的工业品，国内市场需求不足、流通不畅。城市人力资源匮乏，城市建设发展缓慢。

伴随改革、开放的形势发展，社会主义新农村建设步伐加快，中央政府加大了对农村的资金投入，各项惠农政策得到进一步落实，农村的各项社会保障不断增加。社会主义新农村建设，需要大量的科技人才和管理人才，同时也创造出了更多的就业岗位，农村人力资源市场活跃。良好的政策环境和丰厚的物质基础，为国家户籍制度改革铺平了道路。改革户籍管理制度的时机已经到来，担忧户籍制度改革后，农村人口会大量涌向城市的因素不断减少，各级政府要抓住机遇，积极推进户籍制度改革。

户籍制度改革是牵动全体公民的大事、喜事。研究户籍改革试点单位的经验教训，可以说是喜忧各半，改革往往处于两难境地时又退了回去，究其主要原因，是受到了附加在户籍制度背后的各种社会保障制度地困扰。我们只有大胆抛开那些不合理、不公平的社会保障政策，户籍制度改革才能顺利进行。

各级人民政府要成立专门的研究机构，对于在户籍改革中可能出现的各种问题，进行分析研究，拿出解决方案。如：对城市容量、城市资源、城市管理、城市就业等重大课题进行研究。如何让农村教育、医疗、养老、社会保障等与城市的各项社会保障制度无缝衔接，拿出解决问题的具体办法。预测改革中可能出现的各种问题，进行风险评估，提出规避和化解的方法，为政府决策出谋献计。要加强政策、理论研究，用科学的理论成果，来推动户籍管理制度改革工作。

通过户籍制度改革，使负责城市管理的政府各部门，特别是人口管理部门的工作职能得到转变，管理模式和管理方法得到更新。由原来只管理户籍人口，兼管流动人口的模式和方法，向整体管理、同一管理的方向发展。由原来的静态管理，向动态管理的方向发展。

研究广东、浙江、河南等地户籍制度改革中途停止的经验教训，原因是多方面的，其主要原因是：城市户口与农村户口多年来存在着很大差别，由于户籍不同，政府所提供的公共产品就不同。其次户籍管理的方法与模式也有所不同，农民户口在迁移和流动中受到了很多限制，如农村户口不得迁移到城市，异地迁移只能迁往农村，男性农民迁移会受到更多的条件限制等。城市居民的户口迁移，此城市迁往彼城市，也要受到很多条件限制，基本无法正常迁移。退休投靠子女，夫妻两地分居，牛郎织女问题等大量存在。

多年以来，在严格的计划经济时代，控制全国人口流动，严重地浪费了人力资源，阻碍了生产力向前发展，遗留下许多历史问题，造成了诸多的社会矛盾。特别是二元制户籍制度背后，存在着各不相同的社会保障制度，和各不相同的社会福利待遇，已成为现实户籍制度改革中的一大障碍。

农民，本是职业划分中所用的名词，不是户籍管理中的专属用语。在二元制户籍制度下，农民进城务工难、子女就学难。改革开放以来农民虽然可以进城务工了，但被称为是农民工，不能享受城市工人所享受的各种社会保障，同工却不能同酬，事实上形成了劳动领域里新的不平等、不公正。

要解决好各种社会矛盾，就必须积极推动户籍制度的改革。那么，该如何做好户籍制度改革工作呢？我有以下几方面的建议，供大家参考：

一、要做到全国人口居住、迁移、流动、就业、自由选择。首先要做到管理有序、公平对待、服务周到。管理有序，是自由选择的保障；公平对待，是以人为本、尊重人权，发挥人力资源在发展社会生产力中占主导作用的关键；服务周到，是政府办理公益性事务中的效率标准。

只有改变原有的户籍管理职能，才能建立城市和农村统一的户籍管理制度，才能彻底改变计划经济时期实行的二元制户籍管理制度。目前情况下，首先要取消农民户口，改变户籍管理中的二元制，为户口登记制度。户籍登记的作用只是证明：人的国籍、出生地址、出生日期、居住地址、姓名、性别、年龄、生存与死亡状况，不能作为其他证明，更不能成为享受各种社会保障的附加条件，还户籍管理于本来面目。

二、户籍制度改革是中央政府提出的，是一项政策性非常强的改革工作，各级人民政府和各个政府部门，要走向农村，走向社区，为户籍制度改革提供服务，为百姓提供相关政策信息、劳动市场需求信息、城市资源配置信息，努力做到信息透明、信息对称。

各级政府要加强对户籍制度改革工作的领导，防止出偏差。防止借取消农民户口之机大刮共产风，非法侵占农民土地和其他生产资料。防止农民被转非后成为新的三无人员，即（无土地、无职业、无社保）。防止无居住、无就业、无就学条件的人盲目进入大、中城市，以免引发城市资源紧张、城市管理混乱的现象出现。

三、应对户籍制度改革后带来的城市人口增量，政府要提前做出工作安排，应对可能发生的各种问题。预先做好城市各种资源的配置，组织建立好各种管理和服务机构，整合各种社会力量积极参与户籍改革工作，充分发挥各级社会组织的积极作用，帮助、支持政府完成这一重大的改革任务。

四、各级人大、政府要适时制定政策、法规，为户籍制度改革提供保障。

五、户籍制度改革前后需要大量的人口信息，各个政府部门必须积极协调、密切配合，做到信息资源共享。信息管理需要大量的技术支持，必须具备高科技含量的技术装备。技术装备所需资金必须提前到位，是户籍改革成功的必备条件。

六、要明确户籍制度改革，是为人口合理流动、迁移、居住、就业、就学、保障公民的自由选择权，推动生产力向前发展服务的。必须和各种社会福利、社会保障相剥离，必须和某些政策限制相区别，这样人口登记、人口统计才能真实、准确，户籍制度改革才能达到应有目标。

户籍制度改革所涉及的各种资产确权、产权的认定与转换，社会福利、社会保障的转移。要依靠城、乡政策的协调来解决，要靠市场经济杠杆来平衡，决不能搞强制命令，更不能搞一平二调的共产风。

七、户籍管理制度改革涉及到社会管理的各个方面，所以在户籍制度改革的同时，也要进行其他相关政策的配套改革，如果我们不搞综合配套改革，户籍制度改革的成果就很难巩固。

我们不能只靠一次户籍制度改革，就把所有的历史遗留问题全部解决掉，户籍制度改革也不能因为这些问题的困扰而停止。政府在这方面要加大宣传力度，向大家解释清楚，取得人们的支持与理解。

八、随着改革开放的形势发展，我国经济社会发展态势良好。城市化建设进程加快，社会主义新农村建设和城市扶植农村政策的出台，加之取消了各种农业税收，农村的各种社会福利、义务教育、医疗、养老等各种社会保障近年来明显提高。这些都为我国户籍制度改革，提供了良好的政策条件，奠定了良好的物质基础，也为城、乡各种社会保障制度的衔接做好了前期准备。

人们所担心的户籍制度改革以后，农村人口会大量涌入城市，这种情况的可能出现，要靠政府的政策引导和市场调节两种手段来调整。人类就像候鸟一样，哪里适合自己生存发展就落户到那里，政府要尊重公民的这一自由选择权，决不能再搞强制命令、画地为牢。

所以，我个人认为：户籍制度改革的时机已经到来，我们要大胆尝试、大胆改革，决不能半途而废。改革将会使人民的思想更加解放，社会生产力更加提高，社会将变得更加公平，人民的生活更加幸福，社会主义江山更加稳固。只有坚持制度改革，才是唯一的出路。

（作者系北京市朝阳区东风派出所副处级调研员，北京日报供稿）