“大部制”和“大部制”改革

大家好，非常高兴和大家一起讨论“大部制”和“大部制”改革的问题。自从党的十七大讲了“大部制”改革以后，学界、政界对“大部制”改革都给予了很多的关注。今天我们大体讨论三个问题，一是如何理解“大部制”以及“大部制”改革；二是讨论一下中国在目前的条件下，为什么要进行“大部制”的改革，推进“大部制”有什么重要意义；三是“大部制”改革的难点在哪里，改革的整体推进策略是什么。

如何理解“大部制”以及“大部制”改革

首先，我们了解一下“大部制”的基本内涵。

关于“大部制”的含义，过去我们没有严格的界定，但党的十七大在部署未来的行政管理体制改革中明确指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”，这是一种有别于以往改革的新思路，为今后的行政管理体制改革指明了方向。我想，我们对“大部制”这种管理模式、管理体制可以这样理解：所谓大部门体制，或叫“大部制”，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率、降低行政成本的目标。“大部制”基本上就是把那些有计划的部门管理、条条管理改成整体上的宏观管理，减少政府和政府部门对微观领域的过多干预。

从全球范围看，“大部制”这种管理模式是市场化程度比较高的国家普遍使用的管理模式。当代西方市场化程度比较高的发达国家，绝大多数的政府管理都是大部门制的，大交通、大农业、大金融、大文化等。在我看来，这种“大部制”的管理模式与西方国家从20世纪70年代以后进行的公共管理变革是紧密联系在一起的，比如英国在实行“大部制”管理时，率先创立了决策和执行的分离，即在一个大部里面，有的部门专门行使决策权，有的部门专门行使执行权。行使这些权力的机构，可以适度引入市场化的机制，实行市场化的管理，对内部的业务进行分化。

接下来，我们需要讨论“大部制”这种管理模式的优势在哪里？我觉得整体考虑的话，“大部制”的管理优势大体表现在三个层面。

第一，这种管理模式能够最大限度地减少部门、机构的数量，降低行政管理成本。如果说一个政府设置了很多部门，则每个部门都需要设管理人事、管理后勤的办公机构；而如果说部门设置比较少，部门业务范围大一些，后勤保障这块儿只要一套就够了，从整体讲可以减少政府部门、政府机构的数量，能够有效地控制政府的规模，降低行政管理成本。

第二，实行“大部制”的管理模式，能够有效避免政府间或者政府部门间由于职能划分过细导致的职能交叉、职能重叠并由此产生的大量政府多门多头管理的问题，这是“大部制”的第二个优势，也是核心的优势。以中国为例，我们过去是计划经济，从政府这个角度来讲，计划经济和市场经济管理的差异主要在于部门管理和大的行业管理。计划经济条件下，有一个行政事务出现，就设一个部门，叫条条专制。而“大部制”是一种宏观管理，是一个大的行业领域的管理。比如，过去机械工业部设到九个，叫一机部、二机部、三机部、四机部到九机部，有管导弹的，有管火箭的，有管卫星的，还有管常规武器的。现在我们连一个机械工业部都没了，这个改革变化是非常大的。

第三，“大部制”可以解决以往部门之间沟通难、协调难的问题。比如，过去要解决一个涉及面广的复杂问题时，总是主管部门要抓一下，其他相关部门也要维护自己的利益，发表不同的意见，相互之间会切磋很久，沟通非常困难，导致很多公共政策制定周期非常长。当然，办事沟通难、效率低、成本高，这在一定程度上是由于部门利益在作祟，所以，现在社会上有些人认为，一种公共政策的制定过程实际上变成了部门间利益的博弈过程。实行“大部制”管理以后，很多问题在一个部门内部协调，要比部门间协调相对容易得多。

前面我讲了两点，一个是“大部制”本身的含义，一个是“大部制”这种管理模式的自身优势，在了解这两个基础性的问题之后，我们再讨论“大部制”改革。

我的理解，所谓“大部制”改革，就是要调整政府部门之间的职能和管辖范围，那些职能相近、业务性质雷同的政府机构，经过合并、重组整合为一个大的政府机构，使这个政府部门管辖的范围相对比较宽，侧重于横向的宏观管理，避免和减少政府部门对微观经济的过多干预。我认为，十七大报告对我们未来的行政管理体制提出很多有形的思路。比如，过去我们五次行政体制改革，几乎每次都说到“精简、效能、统一”的原则，但十七大报告讲到下一步行政体制改革，就没再提这六个字，而是强调要通过改革构建服务型政府，行政体制改革要从整体上推进，强调“大部制”管理，强调决策、执行、监督的相互分离、相互协调、相互监督。

和过去相比，十七大报告对下一步行政体制改革的整体思路有比较大的变化，这种变化反应了我们中国经过将近30年的发展以后，党和国家将针对政府存在的问题、政府面临的环境在整体改革上采取重大举措。这些改革，将主要集中在政府内部，但实际上未来发展的方向也可能不仅仅局限在政府内部。比如，中纪委和监察部很早就实行合署办公了，中纪委是党的机构，监察部是政府的职能部门，这两个机构合到一起以后，在抓党风廉政建设、对政府官员、政府机构的行为进行监察这方面发挥了比较好的作用。所以，虽然未来“大部制”管理主要在政府内部，但不排除跨党政的可能。

有人说，我们是不是应该把专门行使监督的省级机构放到人大，这样可能对政府的节度会更大。比如，人事部、中组部，都是管人事、干部选拔的，是不是这两个部门也可以像中纪委和监察部那样合署办公？虽然不一定这样来搞，但我认为这也是一种“大部制”的思维，原因很简单，中国是共产党执政的国家，我们过去强调党政分开，但近年来，在很多方面都呈现出党政合一的趋势。我们应该考虑怎样做对中国经济社会发展更有效，更有利于国家管理、公共治理，这是我们的基本出发点。