“大部制”和“大部制”改革（3）

虽然，我们不一定把几个机构整合到一起，成立一个人口健康委员会，但可以用“大部制”的思维来解决我们现在面临的这些职能交叉、部门林立、相互指责的问题。这些问题在困扰着我们，但大家要注意，职能交叉、多门多头管理，管理方式落后，都是一种表象，在表象后面更关键的是严重的部门利益。我们可以用三句话来概括这种现象的本质：权利部门化、部门利益化、利益法定化。改革开放以后，涌现出大量的立法需求，政府部门主导这些立法过程。人大发布了那么多法律，国务院颁布了那么多行政性法规，有哪几项是人大代表、人大委员会最先起草的呢？一个问题涉及到农业，于是农业部组织调研，拿出一个法律初稿，这个问题还涉及到教育，于是教育部进行调研，拿出一个法律或法规的相关文本。这些初稿出来以后，在各个部门间传递、流转，这个过程最终变成了一个部门利益博弈的过程，每个部门都站到自身利益立场，看这个文本是不是损害我这个部门的利益，如果损害的话，就会据理力争。久而久之，公共政策的制定受到部门利益的严重影响，很多部门利益通过法律法规固化下来了。

我认为，要解决这些问题，当然办法很多，其中“大部制”就是一种比较有效的办法。从组织上进行有效的整合，解决职能交叉、职能重叠问题，这样对权利部门化、利益化，从组织手段上可以有效进行控制。

我们现在是28个职能部门，叫做国务院的组成部门，如果加上国资委是29个，再加上国务院的19个直属机构和6个办事机构，总共53个机构。这53个机构里面，国务院的组成部分是28个，和西方发达国家比，和绝大多数国家政府的内阁数相比，我们大概也是最多的。除此以外，国务院有将近上百个议事协调机构，国务院西部开发办、老年办、绿化办，一个办上面都对应一个领导小组，领导小组下面是办公室。这样的议事协调机构，如果全部加起来的话，数量相当庞大。

金融方面，我国现在管理金融的有三个会：中国证监会、中国银监会、中国保监会，而美国就设一个联邦储备委员会。

交通方面，美国管理交通方面的部门叫运输部，实际上绝大多数国家都叫运输部，管理公路、铁路、空运、甚至邮电。我们现在大概是四个部门在管理交通，铁道部、交通部、国家民航总局、邮电局。

能源方面，我们有三个部委分别在管煤炭、石油、电，国家发改委有个能源局，是综合的。

农业方面，我们有农业部、水利部、林业局。

文化方面，我们有文化部、广电总局。广电总局的功能从网络传输来讲与信息产业部重叠。过去广电总局专门传递图像，电信专门打电话传递声音，现在三网融合了，哪一种网络，不管电信网、广电网、互联网都可以传递信号、语音、图像、视频。

“大部制”改革的难点

下面我讲第三个大问题，“大部制”改革的难点在哪里？

第一，“大部制”改革的目标。关于改革的目标，根据我对十七大报告的理解，“大部制”改革应该在一个决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的权力结构和运行机制框架中进行，我们不能孤立地看“大部制”改革。这就意味着“大部制”的整体构建要与政府的决策权、执行权、监督权相互协调、相互制约，并在这个基础上建立政府的权力机构和运行机制。

具体来讲，“大部制”可能有两种模式。一是在部和部之间，把一级政府的部门功能相对分化，有的部门专门行使决策权，有的部门专门行驶执行权，有的部门专门行使监督权。比如，《政府采购法》颁布实施以后，政府采购的政策制定归财政部，财政部负责解释《政府采购法》。但中央让国家机关政府采购执行机构放在国务院办公厅下边，国办又委托国务院机关事物管理局代管，叫中央国家机关政府集中采购中心。为什么这样呢？就是说，财政部制定政府采购的政策，但不能由财政部去执行，否则就容易出现问题。为了使政府采购能够良性发展，把政府采购的决策权和执行权分开，这就是典型的决策和执行的分离。二是在一个大部制内部，机构的功能要进行分化，有些机构专门行使决策权，有些机构专门行使执行权，有些机构专门行使监督权。这实际类似于国外政府机构实行决策权和执行权相分离，执行机构内部可以引入市场机制，实行弹性管理。

我认为，我们对“大部制”内涵的把握，应该有这样的意识，即政府内部整体权力架构的构成，它更能体现决策、执行、监督机构相对分离、相互制约，体现“大部制”的思维。

第二，“大部制”改革的思路。按照我对十七大报告对下一步行政体制改革思路的理解，“大部制”改革的整体思路要这样来考虑，要把调整政府议事协调机构、事业单位特别是有行政职能的事业单位的改革和“大部制”改革进行统一考虑。就是说，有行政职能的事业单位将来很可能都改成“大部制”的执行机构。现在深圳正在改革，把有行政职能的事业单位改造成法人治理结构，改成法定机构，法定机构就是执行机构。

第三，“大部制”改革的难点究竟在哪里？我觉得难点有四个方面，这是我们下一步推进“大部制”改革需要认真研究的问题。

一是如何按照“决策、执行、监督”相互协调、相互制约的改革思路构建政府权力机构和政府的运行机制，为“大部制”改革提供保障。十七大报告提到大部制改革时，是放在“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”上的，这就意味着大部制的整体构建要与政府决策权、执行权、监督权相互协调、相互制约，在这个基础上建立权力机构和运行机制。这可能是下一步机构改革的难题。应该把“大部制”改革放在权力结构调整中来观察和思考。

二是实行“大部制”以后，能不能有效遏制部门利益，也成为人们关注的焦点。过去部门之间互相还制约一下，现在把他们整合在一起，权力更大了，是不是部门利益会更加凸现？有人说，现在的发改委就是个超级部，发改委是不是一个“大部制”？我觉得不能简单、片面地认为“大部制”将导致更大的部门利益化，我也不认为发改委这种模式就是“大部制”模式，恰恰相反，我认为在下一步体制改革中需要认真思考发改委的内部运转现状，要对它进行适度的调整和改革，发改委究竟应该如何存在，它的权力应该如何运行。2003年改革的时候，把国务院经济体制改革办公室也合并到发改委，当时好多人就有微辞，他们认为国家的体制改革办公室应该是超越部门利益的，如果把这样的体改部门放到一个部的内部，那么它拿改革方案的时候，就会受到部门利益的制约。还有，经济体制改革委员会曾经是一个部，后来降成办公室，2003年把它浓缩后放到发改委里面，变成发改委中的三个司。现在很多专家多次呼吁，应该把负责体制改革方案设计研究思路的机构从一个部门中拿出来，这样才能更加公平、正义、科学。