“大部制”和“大部制”改革（2）

中国为什么进行“大部制”改革

我要跟大家讨论的第二个问题是，中国为什么进行“大部制”改革？我们改革开放马上就30年，行政体制改革一直没有停止过，也取得了很大的成就，为什么现在要提出“大部制”这样一种新的改革模式？在这里面，我想讲三层意思。

第一，我们现在提出“大部制”这样一种政府管理模式，从内在来讲，是中国市场化改革、市场经济发展到今天的一种必然选择。我们可以把这个问题放开来说。20世纪70年代末，中国开始搞改革开放，几乎在同一时期，英国的撒切尔夫人执政以后，在英国发动了政府改革。我们把1978年12月召开的党的十一届三中全会作为改革的标志，英国撒切尔夫人是1979年6月开始在英国进行政府改革。在我看来，英国的这次政府改革拉开了西方发达国家公共管理变革的序幕，改革快速地蔓延到全球，尽管各个国家的反应程度不一样，改革的内容方式也有差异，但从整体上说，都被融入到了公共管理变革的潮流中。20多年来，公共管理变革中最重要的就是西方国家大刀阔斧对政府的组织架构进行了整合，裁减机构、裁减人员，在政府管理中引入市场机制，推进公共管理社会化、公共管理市场化等。

为什么20世纪70年代末在发达国家会发生这样一场公共管理变革呢？我想，这和当时他们面临的大环境、大背景有联系，我把这种改革的背景概括为三个压力。一是社会压力。政府遭遇到老百姓的巨大不信任。二是财政压力。好多政府为了维持福利国家这样一种管理模式，不断举债，最后政府债台高筑。福利可以增加，但很难减少，而一个国家的经济发展是波动型的，当经济景气的时候，可以给社会成员提供大量的福利；当经济不景气的时候，福利又不能减少，所以政府只能举债。为了缓解财政压力，各国纷纷进行改革。三是全球化的压力。20世纪70年代末，世界经济一体化的端倪已经显露出来，很多国家为了使本国在激烈的竞争中不被淘汰，看到别的国家进行公共管理改革，也纷纷进行变革。就是在这样一种大的背景下，这场公共管理变革持续的时间比较长，影响面也越来越广。我认为，“大部制”的管理模式，包括英国实行的在一个大部内部把决策和执行相对分开的这种管理上的探索，都是在公共管理变革中进行的。所以，我认为发达国家一般都是“大部制”管理。比如，原来日本的政府设有20个部门，通过公共变革整合以后，把主要的政府机构调整为12个。现在，美国的主要政府部门是15个，英国是17个。美国的农业部相当于中国的农业部、水利部、林业局，是一个大农业的概念。目前西方发达国家中，法国的政府机构有21个，这个数算是比较多的。和他们相比，我们中国的机构设置明显多得多。

第二，我们现在推行“大部制”管理，是对我们过去行政管理体制改革的总结。我们从1982年开始就搞行政管理体制改革，改革开放将近30年，我们的行政体制改革几乎没有停止过，几乎每届政府都搞一次行政管理体制改革。改革的成就还是非常大的，改革整体呈现一个螺旋式上升的趋势。改革不可能一步到位，每次改革面临的环境都不一样，每次改革面临的问题也不一样，但整体上说，通过这些改革，使中国政府大体上从一个适应计划经济管理的政府缓慢转向了基本能够适应市场经济管理的政府。如果没有这样的机构改革的话，中国不可能会取得这么大的成就，经济社会的发展与政府的有效治理肯定是分不开的。

但这种改革的过程对中国来说是很痛苦的，原因就是我们过去搞了30年的计划经济，基本的政府管理模式就是部门管理，什么都靠国家的计划，社会需要什么，我生产什么，社会需要多少，我生产多少，没有市场化的调拨，没有市场行为，靠计划调拨。但是实践证明，计划经济是条死胡同，我们的经济不能有效发展，产品越来越单一，整个社会没有活力，老百姓的积极性调动不起来。改革开放的30年，也是我们改革以往那种部门管理、条条专政管理模式的30年，我们通过五次行政管理体制改革，不断调整政府机构。从1982年到2003年的改革，每次都裁减机构、裁减人员。比如，1998年改革，改革以前，国务院有40个部，通过1998年这次改革，我们一下砍掉了11个部委，几乎把国务院直接管理的机械工业部、煤炭工业部、冶金工业部、石油化学工业部等部委全部撤销了，只保留了一个国防科技工业管理委员会，组建了信息产业部。因为当时我们要使国有企业逐步走向市场，这就首先得解决国务院机构的问题。经过一年多的转换，当年主要的部委都变成了社会中介机构，叫机械工业联合会、轻工总会、纺织总会。

这种改革难度非常大，那不只是一个部的机构问题，每个部下面都有很多事业单位，还管着那么多大学和分散在全国各地的研究院、研究所，所以我们1998年撤销这些部委以后，还进行了教育体制改革、科技体制改革，除了外交部这个特殊部委以外，部委不再管理大学，部属大学要么下放到地方，要么交给教育部。如果没有1998年那次大刀阔斧的改革，政企分开都走不到今天。原来主要有国家计委、国家经贸委、财政部、中国人民银行四个部委管理宏观调控，2003年把国家经贸委撤销，把宏观调控职能划给新组建的发改委，把内贸职能划给新组建的商务部，然后成立一个专门管理国有资产的机构——国资委。

我讲这些是为了让大家明白，改革不可能一步到位，必须有一个慢慢的转化过程。比如，中国市场化改革，从1992年明确市场经济改革目标到现在，市场经济越来越成熟，所以政府的管理架构改革是适应市场化改革的内在需求的。

现在，我们提出实行“大部制”管理，虽然更多地是借鉴西方国家的管理经验，但也是我们市场化改革内在的必然要求，也有我们改革开放的经验总结，现在实行“大部制”管理，时机上是比较成熟的。

第三，从我们目前政府管理面临的问题来讲，实行“大部制”管理是一种解决问题的有效途径。大家可能会说，你前面不是讲了我们进行五次行政体制改革，政府改革取得了很大成就吗？怎么现在政府改革还会成为诸多矛盾的焦点和重点呢？实际上，2005年中央在制定“十一五”战略规划时就曾明确地讲，未来行政管理体制改革将成为全面深化改革和扩大对外开放的关键。为什么中央在2005年做出这样的判断？我的看法是，尽管过去我们的改革取得了巨大的成就，但随着市场化改革的深入，现在矛盾越来越集中到政府，政府深层次的问题还没有得到有效解决，所以改革越是进入攻坚阶段，社会矛盾就越突出，政府的问题也充分暴露出来。

如果没有行政体制改革的进一步深入、深化，其他的改革很难继续推进。政府面临的问题很多，政府职能转变之后，自身改革落后，政府的社会管理、公共服务职能薄弱，这是群众反映比较集中的问题之一。其次是政府多门多头管理，交叉重叠，办事效率低，管理方式落后，这是第二个比较突出的问题。还有，中央多次强调，直到现在，关系到老百姓切身利益的问题还没有得到很好解决，再加上政府热衷于政绩，法制观念淡漠，甚至出现权力滥用，有明显的腐败现象。这些问题，都是我们政府管理面临的比较突出的问题，是跟“大部制”管理密切联系的。

我可以举个例子，2007年“两会”期间，代表们对卫生、食品药品监管等机构业务性质相近，管理方式落后，反应就很强烈。首先因为这些年出现严重的看病难问题，老百姓看不起病，药价太高，普通人看不起病；其次是出现严重的假药现象，食品药品管理局的一把手都被判死刑了，这些问题在国内外影响都非常大，大家就把问题归结到管理体制上了。