中共中央批转中央组织部《关于县、区、乡的组织形式和领导方法的若干问题的报告》

中共中央批转中央组织部《关于县、区、乡的组织形式和领导方法的若干问题的报告》


各省、市委,自治区党委:
  现将中央组织部关于县、区、乡的组织形式和领导方法的若干问题发给你们,供参考。
  关于现有乡干部的工薪待遇问题,中央不作统一规定,由各省、市委,自治区党委根据当地具体情况作出决定,报告中央备案。一般说来,大乡应具有区级领导能力(人数应少于原来的区级),大多数干部应该是原有的区级各种干部,他们的待遇一般应该是原来的区级各种干部的待遇。小乡则应按原有乡干部待遇,这种乡干部的待遇应当比照当地农民经济情况去规定,不可超出当地农民收入过多,以免使乡干部脱离群众。各地应根据本地实际情况对于乡干部的成分和待遇进行适当的调整,并教育乡干部在实际生活上与群众打成一片,同甘共苦,在工作方法上注意克服命令主义,密切联系群众,警戒脱离群众的危险。
  撤销区级机构,扩大乡的范围,是为了减少领导层次,加强乡级领导能力,充实农业生产合作社领导骨干。因此,凡撤销区级机构的县,应将区干部下放到乡,乡干部下放到社,而不是上提,在必要时应从县、地两级抽出适合到乡工作的干部放到乡去,使乡一级至少具有原来区级的领导能力。
  撤区后,县直接领导的单位增多,县委和县人民委员会如何领导乡级工作,这是一个新问题,目前尚无成熟的经验,希望各地随时注意总结这一方面的经验,报告中央。
  中 央
  一九五七年二月七日
  中央组织部关于县、区、乡的组织形式和领导方法的若干问题的报告
  (一九五七年一月十七日)
  近两年来,随着农业合作化的发展,各地对于县、区、乡的组织形式和领导方法都已经作了不少改进,并且积累了一些经验。但在改进过程中,由于缺乏经验,也带来了一些问题。我们在一九五六年十一月底召开的各省、市、自治区党委组织部长会议上,对于这方面的问题进行了讨论。由于县、区、乡的组织形式和领导方法问题牵涉面很广,问题很复杂,这次会议除反映了一些情况外,只对其中若干问题作了初步研究,提出了一些原则性的意见。现报告如下:
   一、关于并乡撤区问题
  一九五五年冬季以来,全国许多地区进行了并乡撤区工作。到目前为止,有些省并乡工作已经基本结束,有些省正在进行,只有少数省没有进行。根据一九五六年九月底的统计,全国已由二一八、八三五个乡并为一二三、八一四个乡,估计现在全国乡数约为十万多个。一般地平均三个乡并为一个乡。农村区级组织也已经撤销了很大一部分,山西、湖南两省已经全部撤销了区级机构,河北、河南、湖北、江西、陕西、浙江、吉林、黑龙江、内蒙古等省和自治区,已将大部分或绝大部分区撤销,甘肃、青海、新疆、广东等省和自治区,已经撤销了一部分区,山东、江苏、安徽、辽宁、四川、云南、贵州等省,已经进行了撤区的试点工作,只有广西、福建两省没有进行撤区工作。目前全国尚有农村区九、○○○个,较一九五四年全国原有一九、○○○个区减少了一○、○○○个(其中约有四、○○○个是合并掉的,约有六、○○○个是撤销了的)。按各省、自治区原来的计划,有的乡还拟继续并大,有些区还要继续撤销,
  并乡撤区工作是加强农村工作的一项重大措施,这项工作进行得妥当与否,对于当前以至今后农村工作有着深远的影响。根据各地的经验来看,在基本上实现农业合作化的情况下,适当扩大乡的管辖范围,并且有条件地逐步撤销一部分农村区级机构,对加强县和乡的领导是有好处的。但是,有些地方的乡划得过大了,区级组织撤销得过多过急了。并乡后,有一部分乡管辖的人口多达二万至三万人,乡人民委员会所在地离边沿村庄有远达几十里的。由于乡大事繁,乡的工作难以深入,乡下往往又得分片设点。在撤区工作上,有些地方不看具体条件,将一些深山地区和大县的区也全部撤销了。这些地方撤销区后,由于地区辽阔,交通不便,乡距县过远(有远达二、三百里的)或县领导乡的单位过多(有的多达五、六十个甚至七、八十个),以致有些县又不得不在县乡之间长期建立中间组织(如工作队、指导组、中心乡等)来领导乡的工作。
  经过讨论,各地同志认为,在目前条件下,乡不宜划得过大,每个乡领导社的单位不宜过多。乡管辖的范围过大,领导社的单位过多,对于深入工作、联系群众和群众监督乡的工作都是不利的。至于乡的范围究竟以多大为宜,不可能在全国范围内作统一规定,应该由各地根据具体情况确定。但原则应该是从有利于乡的领导和便利于群众出发,而不应该仅从农业生产的远景规划和减少县的领导单位出发。目前尚未并乡或正在进行并乡的地方,应该吸取各地并乡的经验,对原定的划乡计划再加以审查;已经结束了并乡工作的地方,确实并得过大的一些乡,可以适当划小,一般的应当稳定一个时期,以免变动频繁,影响工作。
  对于撤销区级组织问题,应该分别不同情况确定。一般说来,在一些交通方便、地区不太大、乡的单位不太多的县(撤销了区的县领导乡的单位一般以不超过三十个为宜),可以撤销区的机构,但在步骤上应该稳当一点,经过试验,取得经验,然后分期分批逐步进行。在交通不便、地区辽阔、管辖的人口和乡的单位过多的县,以不撤销区为好,或者只撤销县城附近的区,保留离县城较远的区。在一些边防地区和情况复杂、工作基础薄弱的地区,一般应该保留区的机构。有些山区和大县,撤销区后工作上困难很大的,也可以经过慎重考虑后恢复一部分区。
  对于保留的区,应按党章规定作为县的派出机关,它的任务可以根据各地不同情况来确定。一般地说,原来区担负的许多日常事务,应该尽量下放到乡,使它能够经常深入基层检查和帮助工作。区的机构应该精干。
  二、关于乡的领导问题
  在实现农业合作化和扩大乡的区划以后,乡的任务较前繁重复杂了。如何进一步提高农村党的基层组织的领导水平,加强党的基层组织对农村各项工作的统一领导,已成为当前迫切需要解决的问题。近年来,随着乡的扩大,各地对于加强乡一级组织已经采取了一些措施。但是,目前乡的领导上存在的问题还很多,乡干部的领导水平还不能适应当前任务的需要,不少地方程度不同地存在着忽视和削弱党的领导的现象。要改变这种情况,除了继续加强对农村党员干部的培养教育外,还需要从组织制度上采取一些改进措施。
  关于农村党的基层组织形式问题,现在很多乡在乡的党委或总支下面都已经按照农业社建立了党的组织。但是还有少数地方的党组织不是这样建立的,如有的乡采取几个社联合建立支部的办法,有的乡在乡以下按村或生产队建立支部,而在社一级却没有建立党的组织。这样,就使党对农业社的领导发生困难。为便于深入工作和加强对生产的领导,我们的意见,农村党的基层组织的层次,一般以建立两层为好。在设立乡党委的地方,社一级只建立支部,不建立总支,只有在党员人数很多,不建立总支确实不便于活动的大社,才在社一级建立总支,总支下面再按生产队建立支部。在乡里的财经、文教单位,也应该根据党员多少,单独或联合建立党的组织。对于这些单位党组织的领导,现在各地有几种不同的作法:有的归县领导,有的归乡领导,有的由县和乡双重领导。这几种作法各有利弊。讨论中,一般都认为这些单位是为群众的生产、生活服务的,目前乡一级党组织也已经加强,有必要和可能对这些单位进行领导和监督,同时这些单位比较分散,党的工作由县直接领导也有困难。因此,这些单位的党的工作以交所在乡领导为好(业务工作则由上级业务部门领导)。至于有少数单位(如中等学校),它们的工作性质和农村关系不大,乡级党组织也确实难以领导的,则可以由县直接领导。对这些财经、文教单位的党组织究竟以如何领导为好,需要继续研究,总结经验。
  并乡撤区以后,不少地方已经从县、区干部中抽调了一批强的干部去担任乡的领导职务,在目前农村工作日益繁重复杂的情况下,这样做是完全必要的。这对于建立乡的领导核心,培养提高一般乡干部有着重要的作用。但是有些地方还没有注意这个问题,乡的领导骨干较弱,工作很被动。在讨论中大家一致认为,在撤销区的地方,应该抽调一些强的干部下放到乡,有的地方将全部或者大部分区干部调到县级机关,或者长期组织工作队的办法,是不妥当的。在不撤销区的地方,也应该考虑从上级机关抽调一批强的干部去加强乡的领导。但下派干部的数量也不宜过多。
  并乡以后,原有的乡干部不宜全部做为脱离生产干部,其中一部分应该回到生产中去。现在由于乡大、干部多,有少数乡已开始滋长着机关化的作风:建立办公机构,规定办公时间,依靠开会和发文件进行领导,甚至规定社对乡的定期书面汇报制度等等,这是很值得注意的。我们的意见,乡干部太多的地方,应该减少一些。但减多少,如何减,需要进一步研究。
  目前有许多地方农业社的支部书记太弱,有的是由农业社主任兼任,这样就很难实现党对农业社的领导和监督作用。我们认为,农业社支部书记的质量必须加强,一般应该同社主任大体相当(不宜兼任社主任)。因此,可考虑在精简行政机构时,抽出一批乡干部去担任农业社的支部书记。
  在讨论中,有的地方提出农业社的支部书记误工比较多,应该改为脱离生产干部,由社负担。我们认为,除了某些特别大的社以外,社的支部书记一般不宜脱离生产,以免增加社的负担、脱离群众。但在必要时,可以采取兼任社的政治副职或监委会主任,由社补助一定的工分的办法。
  三、关于改进县的领导问题
  目前撤销了农村区的县,在全国已占相当大的比重。但是撤区以后如何加强县对乡的领导,各地的经验还不多。
  由于撤销区后县直接领导的单位增多,不少地方都在县、乡之间设立了各种不同形式的中间组织。采取通过中间组织来领导乡的工作的办法,在撤区不久,作为一种暂时的过渡办法,或者为了突击完成某些紧急性的任务是可以的,但长期采用这种形式进行工作,则是不好的。这些中间组织问题较多,它的职责、任务以及与各方面的工作关系常常纠缠不清,也很容易包办下边的工作;同时,这些干部也不安心,下边对他们也不大欢迎。
  根据一些地方的经验,撤销区后,改进县对乡领导的根本办法,是加强县对乡的直接领导,依靠乡级组织进行工作。为此,必须加强乡的领导骨干,培养乡级组织的独立工作能力,并且适当扩大乡的职权(凡是可以由乡来处理的工作,应该交给乡去管理)。各项工作应该由县直接布置到乡,县级机关的干部,应该经常深入基层指导工作。为了加强对工作的检查与研究,县委可以设置少数质量较强的巡视员来帮助进行工作。
  在讨论中,各地普遍反映,在县的领导方面,党的政治思想工作薄弱,以党代政的现象很严重,亟需加以纠正。近几年来,县委普遍地实行了分口领导的制度,一般是按生产合作、文教卫生、财经、政法、武装、党群分若干口,由县委常委委员分工负责。县人民委员会的党组很多是按口建立的,由县委部长担任党组书记。有的县只有分口,不成立党组。这种分口领导的制度,对于加强党对政府工作的领导曾经起了很大作用。但由于县级工作比较具体,加以领导经验不足,分不清哪些问题应该由县委讨论决定,哪些问题应该由政府直接处理,同时政府领导干部一般较弱,实行分口领导以后,普遍存在着党委包办政府日常工作的现象。结果是党委忙于行政事务,放松了政治思想工作和对重大问题的深入考虑和讨论;同时,政权作用也不能发挥,在县政权部门工作的党员干部有意见,党外人士、非党干部也很不满意。这一问题应该加以解决。但解决这个问题需要有一个过程,不可无准备地骤然改变。解决的办法,首先是要把政权干部配备强一些。对党委分口领导的制度也要加以改变,党委各部应该贯彻执行党委一定部门对政府一定部门工作实行监督的制度,而不应该包办政府的行政工作。政府的日常工作,应该由县长、副县长分工管理。县人民委员会可成立统一的党组,有关政府工作的重大问题,经党组研究后,再提交县委讨论决定。这样做,目前还缺乏经验,这次会议上确定各地可进行典型试验。
  各地反映,目前县一级机构的设置有些多、有些乱县级行政部门一般已增至三十多个(党群部门十几个,政府部门二十几个),最多的有四十个部门。县级行政编制一般有三、五百人,最多有达八○○人的,县委机关一般有五、六十人至一百多人,最多有二○○多人的。机构分设过细,就分散了领导力量,增加了办事手续,容易形成对区、乡领导多头。由于机构多编制大,机关事务和会议、文件、表报也随着大量增加,助长了官僚主义、文牍主义的作风。讨论中各地一致认为,县是直接领导基层的一级组织,机构不宜分设过细,很多上级业务部门不根据各县实际需要强调上下对口,是不适当的。现在县级有些机构应该适当合并,编制多的应当进行精简。今后对于县级机构的设置,上级不宜规定过死,应该给县以因地制宜的权力。
  一九五七年一月十七日
  根据中共中央文件刊印
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