程晓陶：关于洪水管理基本理念的探讨

摘要 “由控制洪水向洪水管理转变”与“由以农业抗旱为主向城乡生活、生产和生态全面主动抗旱转变”是我国新时期治水方略调整的重要标志与必然趋向。实践表明，对于“洪水管理”的理念，有一个认识逐步深化的过程；对于如何从“控制洪水”转向“洪水管理”，存在着把握阶段性目标、路线与进度的问题。本文结合2003年我国水灾暴露的新问题与新特点，探讨洪水管理的基本理念，以及实现从“控制洪水向洪水管理转变”应关注的若干问题。

关键词：控制洪水; 洪水管理; 风险管理

2003年初，水利部与国家防办已经明确提出，我国的“防洪要从控制洪水向洪水管理转变”；“抗旱工作要从以农业抗旱为主向城乡生活、生产和生态的全面主动抗旱转变”[1]。两个“转变”，是我国新时期治水方略调整的重要标志与必然趋向。本文重点探讨有关洪水管理的基本理念。

1 洪水管理产生的背景与意义

我们的前辈在将“防洪”一词译为英文时，选择了“Flood control”，也就是“控制洪水” ，因为这是与中国人传统的治水理念与追求最为对应的词汇；尽管英文中可以译作“防洪”的词汇还有许多，如“flood defense”（强调防御的行为），“flood fighting”（强调抗洪与抢险）， “flood proofing”（强调增强耐淹性），“flood protection”（强调保护），“flood prevention”（强调预防），等等。而“flood mitigation”（强调减轻洪灾的影响）与“flood management”(洪水管理)，则是可持续发展的理念在国际上倡导之后，才逐步流行起来。

在我国，以工程手段控制洪水，历来是最为有效的防洪手段。我国是一个人口众多的农业大国，过去多一张吃饭的嘴，就需要多开垦一块土地。水土资源相对平衡、适宜于农业发展的洪泛平原早就成为被开发的对象。几乎每一次人口的快速增长，都会带来大规模与水争地的活动。结果我国不仅洪泛平原绝大部分都成了防洪保护区，连行蓄洪区、滩区也居住了大量人口。我国人口密度最大的东、中部地区，又是受季风气候与台风天气影响十分显著的区域，降雨时空分布不均，年际变幅很大。历史上或“汪洋一片、尸骸逐流”，或“赤地千里、饿殍遍野”；灾民“流离失所”，“吃草根、啃树皮”，甚至“人相食”，等等悲惨情景，史不绝书。严重水旱灾害的发生，不仅造成生命财产的损失，导致社会经济的动荡，而且带来生态环境的浩劫。因此，人们“根治水患”的愿望会十分强烈。提到防洪，人们往往是考虑如何运用各种工程手段来不断扩大保护范围，提高防洪标准。防洪抗旱，除害兴利，是我国水利建设的首要任务。

在漫长的历史时期，与世界各国一样，我国的防洪多是依靠建设单一的防洪工程，或疏或堵，以保护局部重要的地区。近代，随着水利科学与工程技术的发展，人类开始以河流整体为对象，规划建设由大坝、堤防、蓄滞洪区、分洪道、溢流堰、水闸、泵站、河道整治、疏浚、护岸、控导等一系列工程构成的流域的防洪工程体系，发展了兼具防洪、发电、航运、养殖、灌溉等多种目的的水利枢纽工程，并形成了水利工程规划、勘测、设计、施工、运行、维护、管理的各种体系，以及相应的教育、科研等体系。为了充分发挥防洪工程体系的作用，又逐步建立了水情测报、洪水预报、防洪调度、防汛指挥、抗洪抢险等系统。新中国成立以来，我国防洪工程体系的建设进入了新的阶段。组织起来的农民曾经以“人定胜天”的豪迈气魄和肩挑车拉的“人海战术”，将一项项的工程蓝图变成了现实。今天，我国七大江河防洪工程体系的基本格局已初步奠定，已经并将继续发挥其巨大的防洪效益。防洪工程体系的不断健全完善将是长期、艰巨的任务。

然而，受人类活动加剧与气候波动的影响，今天，我们不仅面临着“人口”、“资源”、“环境”等一系列发展中的新问题，而且治水这一古老的问题也正在变得更为严峻与复杂。我国近年来防洪形势的变化主要表现为：①河道行洪能力与湖泊洼地的洪水调蓄能力萎缩，平原区同流量下洪水位持续抬高；②防洪保护区对堤防的依赖性加大，防汛抢险任务加重；③泛滥洪水的成灾面积减少，而内涝成灾的面积增加；④洪水风险区内人口资产密度提高，水灾损失加重；⑤经济社会发展对供水、供电、供气、交通、通讯等生命线网络系统的依赖性增大，水灾间接损失比重加大，水灾影响范围远远超出受淹范围；⑥平原洪水伤亡人数减少，但是山洪、山地滑坡、泥石流与沿海风暴潮造成的伤亡所占比重加大；⑦防洪调度中区域间矛盾加剧，协调难度加大，蓄滞洪区运用困难；⑧城镇化加速带来防洪减灾的新问题与新要求；⑨防洪工程体系管理维护任务加重；⑩科学调度决策对信息系统与决策支持系统的要求提高，等等。严峻的防洪形势与水资源短缺、水环境恶化、水土流失加剧等问题交织在一起，使得现行有效的防洪手段面临一系列新的挑战。

一方面，随着社会经济的发展，人们的防洪安全保障需求不断提高；另一方面，人们已经意识到单纯依靠工程手段控制洪水，不仅不可能有效解决防洪形势变化下出现的新问题，而且如果过于倚赖工程手段，可能出现人与自然恶性互动的问题；如果违背自然规律地滥用工程手段，还可能引起区域间矛盾的加剧，或导致生态环境的恶化。在市场经济的发展阶段，以最小投入争取最大利益，是一项普遍性的原则。但是，恰恰是这项原则，在处理人与洪水的关系时，最容易引出发展不可持续的问题。

今天，从“以人为本”、缩小贫富差距的角度，从流域生态系统保护的角度，从协调区域之间基于洪水风险的利害关系的角度，总而言之，从支撑可持续发展的角度，人们对防洪工程体系合理布局、科学调度运用的要求大为提高，同时对新的分担风险、更为可靠的补偿风险的模式呼声高涨。人们开始意识到，只有更为理性地规范人类自身调控洪水的行为，并且努力增强自身适应及承受洪水风险的能力，才能赢得人与自然和谐共处的空间。因此，未来防洪减灾工作的成效以及防洪减灾对保障社会安定、和谐与可持续发展的贡献，不单纯取决于人类控制洪水的能力，而必然倚赖于洪水管理体系的健全与洪水管理机制的完善。

正是在这样的背景下，从“控制洪水”转向“洪水管理”（from flood control to flood management）成为了当代防洪战略转移的重要标志与必然趋向。而今年，我国淮河流域抗洪中行蓄洪区70余万居民大撤离，以及黄河下游“小流量、高水位、小水成灾”的严峻事实，也充分表明，从“控制洪水”转向“洪水管理”是我国新时期治水方略调整的必然需求。

2 洪水管理的定义与内涵

从“控制洪水”向“洪水管理”转变，首先需要探讨什么是“洪水管理”，及其与“控制洪水”到底有什么不同。不同国家、不同领域的专家对洪水管理往往有不同的理解。笔者认为：洪水管理是人类按可持续发展的原则，以协调人与洪水的关系为目的，理性规范洪水调控行为与增强自适应能力等一系列活动的总称[8]。

今天，在自然外力与人类活动的双重影响下，同样的天气条件，可以形成不同的降雨时空分布，同样的降雨可以形成不同的洪水过程，同样的洪水可以形成不同的淹没状况，同样的淹没可以导致不同的损失，同样的损失可以形成不同的灾难性影响。所有各环节上的不同，都与人类理性与非理性活动的综合效果有关（图1）。洪水管理就是在这一系列的不确定性中，通过建立健全、合理有效地运作防洪减灾的各相关系统，去争取最有利的可能性(图2)。

洪水管理要遵循可持续发展的原则，具体体现为：①与河流共存的原则，即人类对河流的治理，必须尽力维护并改善河流固有的各种基本功能，而不是导致河流的消亡；②与洪水共存的原则，即人类防洪体系的建设，是以将洪水风险控制在可承受的限度之内为目标，而不是消除洪水；③保障发展的原则，即治水方略要调整为有序地与洪水协调共处，必须以保障社会安定与经济平稳发展为前提，而不是导致生产力的破坏；④社会公正的原则，即防洪减灾的政策要有利于缩小贫富差距，而不是使贫者更贫；⑤分担风险的原则，即无论什么地区都有义务承担自己的固有风险，即使是确保安全的地区，也要对因提高自身工程保护标准而可能对其他地区造成的附加风险，提供必要的补偿。

协调人与洪水的关系，就要对人与自然的关系有全面的理解。今天，人们已经醒悟到，“洪水形成的灾害大大超出了人类的控制能力”，“要完全消除洪水灾害是不可能的”。当人们强调“人与自然和谐”的时候，必须注意：①决不能忽视了“自然”本身也有既伤害人类社会又危及生态环境的“肆虐”一面，健全的水利工程体系与更为完善的防洪抗旱安全保障体系，是实现人类“与洪水共处”的基础与前提；②在中国人多地少的国情下，并不能简单地倡导“让人群远离洪水”或“还洪水以空间”，人与自然的和谐要体现在人与洪水对洪泛区土地合理、有效的共享上；③对于洪泛区土地，既不是“占为己有”，也难以“拱手想让”，则不仅防洪工程手段要从点与线扩展到面，而且需要综合运用法律、经济、行政、教育、技术等非工程措施来推动更加有利于全局与长远利益，能有效协调人与洪水关系的工程措施。在适当承受一定风险的前提下，促使人与自然的关系从恶性互动向良性互动转变。

理性规范洪水调控行为，不是否定工程措施，也不是今后就可以忽视工程措施，而是强调更为科学合理地规划、设计、建设、管理与运用防洪工程体系，充分发挥防洪工程体系的综合效益。为此必须注意到：①充分认识防洪工程体系建设的长期性与艰巨性。在防洪工程规划中，注重在长远目标的指导下，阶段目标的优化分解与实施顺序的优化安排；②努力避免、消除或缓解防洪工程建设可能产生的负面影响；③克服“急功近利，急于求成”的弊病，抛弃靠短时期大规模防洪工程建设“一蹴而就”、“一举根治洪水”的幻想，从管理体制与运作机制上消除“重建轻管”的根源；④加强防洪工程体系优化调度的研究，认真分析与协调好区域间基于洪水风险的利害关系与矛盾；⑤注重防洪工程体系自身的安全保障问题，努力避免水库溃坝、堤防意外溃决等恶性事故的发生等。

增强自适应能力，是在不可能单纯依靠工程手段消除洪水风险的情况下，防洪减灾要考虑如何增强人类社会自身适应洪水的能力，减轻灾害损失，且从总体上削弱其不利的影响。包括：①洪泛区土地利用方式的合理规划与调整；②洪水风险区中建筑物结构与材料的耐淹化；③高效可靠的避难迁安、救援、防疫与灾后重建体系等；④各种适宜的洪水风险分担与风险补偿的模式，及其相应的管理体制与运作机制，等等。

3 选择有风险的洪水管理模式

人与自然和谐与可持续发展，虽然是国际上洪水管理追求的共同目标，但是不同国家的国情不同，所选择的洪水管理的模式却有很大的差异。试与美、日两国作概略的比较（表1）。

美国是世界上最早倡导洪水管理的国家。在20世纪中，美国人口从7600万增至2.8亿，洪泛区处于被侵占的过程中。美国的防洪事务早先以陆军工程兵团兴建防洪工程为主，其后增设的紧急事务管理署（FEMA）又加强了对洪泛区的管理，形成了工程措施与非工程措施并举的洪水管理模式。甚至有人主张“与其让洪水远离人群，不如让人群远离洪水”。值得注意的是，美国实施洪泛区管理计划30年余来，洪泛区内建筑物增加了53％，与美国同期人口增长的速度大致相当，说明该模式“对于停止或者是有所减缓在洪水风险区中的开发活动没起多大作用”，但是，“已经明显降低了新建筑在洪水中的易损性”[5]。事实说明，即使在美国这种地广人稀的国家，洪泛区的开发也是难以避免的事情。

日本在仅占国土面积10％的洪泛区中，居住了50％的人口并集中了70％以上的资产，洪泛区土地早已高度开发利用，没有退路可言。日本的洪水，具有源短流急，暴涨暴落的特点。为保障防洪安全，日本选择了建设高标准防洪工程体系辅以应急管理体制的模式，强调完善的防洪工程体系是人与自然和谐的基础，百折不饶、重建家园是人与洪水共存的体现。

表1中的比较表明，我国的相关指标与日本较为接近，而与美国相差甚远。美国1993年大水之后的一些治水新理念，之所以与我国历史上的一些主张形成共鸣，关键是人口压力相当。我国清朝以前，人口一直在1亿上下波动，清朝之后人口迅速增长，人与水争地愈演愈烈，“围湖垦殖”与“废田还湖”之争也随之而起。直到人口超过了4亿5千万的20世纪初期，有学者提出了“蓄洪垦殖”的主张：大水年退田还湖，中小水年与水争地，“估计可有四、五年之收，而可能有一年之失（淹），仍有利可图”[3]。现在，我国的人口比历史时期和今天的美国高出了一个数量级，比提出“蓄洪垦殖”时的人口又增加了2倍。这种情况下，轻言“人不与水争地”，则可能导致人与人争地、人与林争地，由此引起的社会问题、环境问题会更为尖锐。“在我国土地资源相对较少的情况下，平均几年受淹一次的土地也应该是可以利用的，但要合理利用，承担风险”[2]。

我国的基本国情决定了我们只能选择有风险的洪水管理模式，即在深入细致把握我国各流域水系洪水风险特性与演变趋向的基础上，因地制宜，将工程与非工程措施有机地结合起来，以非工程措施来推动更加有利于全局与长远利益的工程措施，辅以风险分担与风险补偿政策，形成与洪水共存的治水方略。

对洪水风险的探讨，首先应该强调的是寻求一种更加合理的治水理念，一种更为有效的治水模式。探讨的目的是协调处理好人与洪水之间、人与人之间基于洪水的利害关系，即从我国的国情出发，在社会经济快速发展、防洪形势明显变化的情况下，设法解决沿袭传统治水理念与方法已经难以处理的治水新问题。

风险管理的基本特点是追求适度与有限的目标。洪水的风险是永恒的，治水事业具有长期性、复杂性与艰巨性。只有适度地承受一定限度的风险，以不同形式合理地分担风险，我们才可能寻求到人与自然相和谐的、区域及部门之间相合作的、水利与国民经济相协调的发展之路。

洪水风险管理的本质，就是综合利用法律、行政、经济、技术、教育与工程手段，合理调整客观存在于人与自然之间及人与人之间基于洪水风险的利害关系。人与人之间、及人与自然之间基于洪水风险的利害关系是客观存在的，并且随着社会经济的发展而日趋复杂，必须采取综合性手段，才能得以合理的调整。

洪水的风险管理，涉及到人与自然两大类因素，要求行政管理人员、专业技术人员与社会公众有更好的沟通与合作；其根本的问题是在治水方面如何为具有不同价值观念与利害关系相冲突的人们寻求到和解、和谐与合作的基础，其成败的关键在于把握适度。因此，洪水风险管理的研究，需要自然科学与社会科学的融合，既包含了哲学理念的层次，又有大量支持技术方面的需求。

洪水风险管理的措施，需要根据管理对象的具体特点来确定。洪水风险的分类有助于风险管理的深入研究，包括：①积极的风险与消极的风险；②短期的风险与长期的风险；③可承受的风险与不可承受的风险；④固有的风险与附加的风险；⑤内部风险与外部风险；⑥可控制的风险与不可控制的风险；⑦可回避的风险与不可回避的风险，等等。对于不同地区与不同类型的洪水，洪水风险的分类与比较，将有利于我们因地制宜探讨适宜的减灾措施。

例如，2003年黄河东明滩区生产堤决口，14余万群众受灾，不仅当年秋粮无收，来年小麦的种植也受影响。2003年黄河遭遇少见的华西秋雨天气，通过小浪底等四座水库的联合调度，花园口流量被有效控制在了2700m3/s上下。过去人们知道超标准洪水造成灾害损失是难以避免的，然而，现在一个算不上洪水的流量却造成了严重的经济损失与重大的社会影响。黄河滩区本来就是调水调沙的场所，若要靠工程措施保证其不再受淹，则黄河二级悬河的河势将发生更为险恶的变化。既不能保其不淹，又要考虑滩区群众的防洪安全保障，显然，单靠控制洪水的措施，就落入了一个死扣。

通过风险类型的分析可知，滩区受淹：①是积极的风险，具有利害两重性，且非冒险不得其利。只有在滩区受淹的情况下，才可能利用自然的力量，通过滩槽水沙交换，实现淤滩刷槽，改变二级悬河的险恶状况，并有利于保证黄河大堤的长久安全；②是长期风险，因此关键是探讨与风险共存的发展模式，可采取加高加固村台等防范措施；③对滩区群众而言，频繁受淹是难以承受的风险，因此需要社会的救助以分担风险；④是固有的风险而非附加的风险，没有所谓受益的地区，因此不宜提倡像蓄滞洪区一样实施补偿政策；⑤是外部风险而非内部风险，防汛部门虽无调度失误之过，但在预报预警方面需进一步加强；⑥是可控制的风险，通过有针对性的工程手段与合理的调度运用，可以实现人与自然的良性互动；⑦是不可回避的风险，不宜简单倡导滩区人口的外迁。因此，解决滩区的合理模式，一是通过工程措施与合理的水沙调控，把握适宜时间，促使淤滩刷槽，使河势向有利方向改变，这样做必然要承受一定的风险；二是个人、社会与各级政府共同合理分担风险，不是滩区群众“活该受灾”。只有将这两种模式有机地结合起来，才可能实现黄河的长治久安。

4 关于洪水资源化

促进洪水资源化是洪水管理的重要任务之一。有必要强调的是，洪水资源与洪水资源化是两个不同的概念。

洪水资源是强调洪水的资源特性。水多为患，一旦洪水泛滥，总会对生命财产造成巨大的损失，因此，洪水历来被称之为“洪灾”、“洪魔”、“洪水猛兽”。尽管汛期的几场暴雨洪水，是我国许多区域水资源的主要补给形式，然而，过去人们修水库、建塘坝，拦蓄洪水，求的是化“害”为利，并没有将洪水本身看作“资源”。

但是，随着社会经济的发展，尤其伴随工业化、城市化的进程，人类社会的用水量与用水保证率需求都显著提高。如何加大调蓄洪水的能力，以丰补枯，就成了各地追求的目标，人们开始意识到“洪水也是资源”。在这种朴素认识与利益需求的支配下，各种工程措施就可能成为区域之间争夺“洪水资源”的手段。但是，洪水的资源特性，除了满足人类用水需求之外，还有保持河道行洪能力，补充地下水源，维持生态系统平衡等多种功能。单纯强调洪水资源为人所用，就有可能加剧区域之间的矛盾、人与自然的矛盾，导致生态环境的危机。

洪水资源化，是洪水管理的重要内容之一，应考虑的问题包括了“资源化”的目的与实现的手段。洪水资源化，不是最大限度地满足局部地区的部分人群的利益，而应当是服务于整体的、有利于长远的可持续发展的要求。如果仅是满足局部地区对水资源的需求，则可能使其他地区陷入更为难以克服的困境；如果仅是最大限度地满足人类发展的需求，则难以避免导致生态环境的破坏。因此，水库拦洪虽然是实现洪水资源化的重要手段，但是，洪水资源化不能简单理解为让水库拦蓄更多的水，因为这样的思路仍然仅以满足部分人的需求为导向，有可能继续加剧区域间的矛盾与生态环境的危机，为反对建水库的人提供更充分的论据。

从追求人与自然和谐的目标出发，洪水资源化的另一有效途径是作好滩区、行蓄洪区、以及农田的文章。比如对蓄滞洪区合理进行分区管理，如果一般中小洪水也引洪蓄水，部分修复与洪水相适应的生态环境，则将有利于维持蓄滞洪区的分滞洪功能，减轻分洪损失与国家补偿负担，并形成蓄滞洪区自身适宜的发展模式。海河流域“96.8”洪水过程中，部分蓄滞洪区与农田受淹后地下水得到明显回补，农业反而丰收的事实，证明关键不在于如何确保不淹，而在于如何有效控制受淹的范围、水深与淹没历时，减少淹没损失与不利的影响，同时促使地下水得到较多的回补，产生滞水、冲淤、冲污、洗碱、淋盐和改善生态环境的综合效益。2003年黄河秋汛洪水调度的成功，不仅在于干流8大水库增蓄水量173亿m3, 而且在于通过“四库联调”，“清浑对接”，成功输送1.207亿t泥沙入海，部分恢复了河道的过流能力，充分发挥了洪水的资源化作用[4]。

显然，洪水资源化的实现，要与洪水的风险管理结合起来，做到风险分担，利益共享。所谓“风险分担”，是相对于“确保安全”而言的。无论是将洪水全部拦蓄起来，确保“供水安全”，还是处处严防死守，确保“防洪安全”，都不利于洪水资源化的实现。水少时，该放的水要放下来；水多时，该淹的地要淹得起。对由此而难以避免的损失，可通过“风险分担”的模式使其降低到可承受的限度之内。所谓“利益共享”，是相对于“不顾他人或生态系统的治水需求”而言的。尤其在今天，水资源短缺、水环境恶化日趋严重，洪水资源化利用，是缓解这一矛盾的必不可少的途径。但任何局部区域或部门在治水中如果一味追求自身利益最大化，都可能危及他人或以牺牲生态环境为代价。只有通过洪水的风险管理，按照风险分担，利益共享的原则统筹江河流域上下游、左右岸、干支流、城乡间基于洪水风险的利害关系，洪水的资源化才能达到保障可持续发展、协调人与自然关系的目的。

5 关键在于把握适度

中国的水患问题是慢性病。对于慢性病，急于求成、一蹴而就的解决方案，有可能因违背自然的演进规律而招致报复，或者因违背经济社会的发展规律而导致劳民伤财的后果。

20世纪中，人类治水活动的根本教训之一，是懂得了治水必须要因地制宜，把握适度。无论怎样好的治水措施，怎样先进的治水理念，一旦实施过了头，效果都会走向反面。不同区域的河流，洪水特性有着明显的不同。同一区域的河流，处于社会经济的不同发展阶段，治水的目标、要求与能力还有很大的差别。因此，治水的方略不可能千篇一律。过去，为了推动一项治水措施，往往会出台一系列单向的鼓励政策，不仅在不适宜的地方导致失败，即使在适宜的地方，也可能引出社会、经济、生态、环境方面的麻烦。既然洪水管理成败的关键在于把握适度，这就要求我们的政策必须具有双向调控的特点[9]。

从“单向推动”转为“双向调控”，首先从观念上，必须克服单向追求的习性。洪水管理应该摆脱单向的或粗线条的模式，例如“将所有的人都迁移出洪泛区”，或“让所有的河流都渠道化”，或“水库库容越大越好”等等。统筹兼顾，因地制宜，有更多的公众参与，是求得良好平衡的关键[7]；其次，从传媒上，必须保障言路的畅通。无论怎样英明的决策者，如果只能获得正反馈的信息，其决策将难以摆脱“单向推动”的轨道。之所以说，“有更多的公众参与是求得良好平衡的关键”，就是因为，失度行为的受害者，恰恰是实现双向调控的最有力的支持者。再者，从投入上，应该形成双向诱导的机制。以法制的程序规定投资的比例，在地方与中央的投入关系中引入保险的机制，健全评价制度，多“得”需以多“交”为代价，多要则可能被亮出风险大、投资环境差的黄牌等，这样将有利于达到双向调控的目的。但是，对于贫困地区来说，应有适宜的倾斜性政策。

洪水的风险特性易于导致人与自然的矛盾、以及人与人的矛盾（体现为区域之间、部门之间等）。国家的治水政策及治水投入，必须有利于缓解这些矛盾。因此，洪水管理是否把握了适度，可按其实施效果是否缓解了矛盾，作为评价其成败的一个指标。

如果我们的治水政策与投入的结果，是加大了人与自然的矛盾，则人与自然之间就会陷入恶性互动的关系，这样的治水将是没有出路的；如果我们的治水政策与投入的结果，是加大了人与人之间的矛盾，则治水的后果很可能只是风险的转移，并可能反而加剧社会的不安定；如果我们的治水政策与投入的结果，是将人与自然的矛盾转变成了人与人之间的矛盾，或者进一步是将人与人之间的矛盾转变成了群众与政府的矛盾，则更是得不偿失、事与愿违。

洪水管理不是一个说转就转、一转就灵的事情，其体制与运作机制的建立是长期渐进的过程，需要在实践中不断完善。例如，我国2000年颁布实施的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》为今年淮河抗洪中大规模运用行蓄洪区减少了阻力，发挥了积极的作用。然而，灾后为落实补偿政策，各级政府不得不动员大批干部反复核灾，国家按70％的比例要承担4.3亿的补偿经费，人力、财力负担都十分沉重。但是对于行蓄洪区来说，只有“附加风险”是国家有义务补偿的风险, 而其“固有风险”，则应依靠分担风险与提高承受风险的能力来解决。由于附加风险仅涉及重点保护区的防洪标准及其与行蓄洪区的相互关系，因此，不仅补偿的程序可以大为简化，而且国家的补偿负担也可以明显减轻。况且，不区分固有风险与附加风险的补偿政策还难以摆脱“不公平”与“误导”的责难。再如，灾后为促使行蓄洪区居民外迁，国家按每户1.5万元的标准给予建房补助，这是一个单向的鼓励政策。为了更多争取国家资金，地方上自然是报的户数越多越好。然而，“迁得出、稳得住”的关键，在于生存条件，而与此相关的基础设施建设恰恰是个体农户无力承担的。如果国家的投资用于作好基础设施的规划与建设，群众通过参与基础设施建设挣到钱后，自主决定何时搬迁、建什么标准的房，则国家一份投入可以达到双重的目的，并且可以大大缓解一些不必要的矛盾。

6 结论与建议

从“控制洪水”向“洪水管理”转变，意味着治水理念、管理体制与运作机制的调整与完善，这是一个渐进的过程。从我国的国情出发，我们需要选择有风险的洪水管理模式。这种模式不是否定工程措施，而是强调更合理的工程布局与调度运用。未来20年是我国大规模基础设施建设的黄金时代，合理地规划、建设、调度、运用、管理好防洪工程体系，不仅是防洪减灾的需要，对于解决水资源短缺与水环境恶化，也将发挥不可替代的作用。对于单纯依靠工程措施所难以解决的防洪减灾问题，需要采取风险分担与风险补偿的措施。风险分担与风险补偿是政策性很强的工作，政策的制定需要有科学理论的指导，并且在实践中不断完善。对于今年淮河与黄河中下游的水灾事件，应作为典型案例，开展深入的调查研究。

致谢：向立云、徐海亮、吴玉成、李传奇等专家对本文提出宝贵意见，谨此深表感谢。

参考文献

[1]鄂竟平 . 2003年全国防办主任会议工作报告[R]. 中国水利科技信息网，部长之声专区，2003.

[2]文伏波、洪庆余、谭培伦 . 长江流域防洪减灾对策研究[A]. 载于徐乾清主编《中国防洪减灾对策研究》，中国可持续发展水资源战略研究报告集第3卷[C]. 北京: 中国水利水电出版社，2002.

[3]洪庆余主编. 长江防洪与’98大洪水. 北京: 中国水利水电出版社，1999.

[4]夏海峡, 王红育等. 黄河秋汛之思[N]. 黄河报，2003-11-22(1).

[5]Raymond J. Burby. Residential Flood Insurance and Floodplain Management: Lessons from the United States [A]. RESIDENTIAL FLOOD INSURANCE-The Implication for Floodplain Management Policy [C], edited by David Ingle Smith and John Handmer, 2002.

[6](日)美国河川研究会编著.洪水与美国——密西西比河洪泛区管理，(财)国土开发技术研究中心监修，东京:山海堂出版社,1994.

[7]Robert B. Flowers. Flood Management: A Key to Sustainable Development and Integrated Water Resources[A]. Keynote Speech for Opening Plenary of Flood Day in 3WWF[C], 2003.

[8]程晓陶. 新时期大规模的治水活动迫切需要科学理论的指导——一论有中国特色的洪水风险管理[J].水利发展研究，2001(4). 1~6.

[9]程晓陶. 风险分担，利益共享，双向调控，把握适度——三论有中国特色的洪水风险管理[J]. 水利发展研究，2003(3). 8~12.