强调参与和自治 城市管理思路当变

城市治理强调社会力量参与

现在城市管理面对的问题很多，并且越来越具有综合性。要保持甚至提高城市管理的水平，必须实现城市管理模式的创新，通过增强社会活力，依靠各种社会力量营造和谐有序的社会环境。

城市是一个集合概念，包括了很多内容。就城市管理而言，既有经济发展和社会事务等内容，也有社会治安等内容，最近，各种事故和灾害将城市安全运行问题凸显了出来。以前，对治安管理似乎较有办法。但是，现在情况不同了，城市治安管理的内容扩大了，除了社会秩序维护、犯罪防治之外，还加进了为外来人口服务等内容。城市管理的思路应当随着管理内容的扩大作调整。在这样的背景下，提出“城市治理”概念有助于城市管理能力和水平的提高。

城市治理和城市管理最主要的差别是主体的变化，城市治理强调社会力量参与城市管理。过去的城市管理格局中，管理者、被管理者的角色区分很明显，管理者基本上就是政府部门，其角色类似家长，而市民则是被管理者，也就是行政相对人。

在计划经济条件下，单位的管束也发挥了城市管理的部分功能。当时，社会成员都是“单位人”，单位对成员的管理是“从摇篮到坟墓”式的全过程、全方位管理，几乎各个单位都要在与生产没直接关联的社会性事务上投入相当部分的精力、财力和物力。城市管理基于这样的社会条件，显得很有效。所谓有效，主要是能把社会管住。但是，这种自给自足的小生产方式，严重束缚了生产力的发展。

市场经济发展起来后，社会成员的自主性大大增强。企业回归到以营利为宗旨的市场主体的定位，摆脱了许多应当由社会承担的职能，一般社会成员则更加注重维护自己的权利和利益。这种状态增强了公众对政府提供就医、就学、社会治安、司法公正等公共产品的要求，他们对城市管理措施的合法性、合理性、公平性日益关注，社会参与意识也不断增强。

在这样的条件下，沿用过去城市管理模式不足以解决当前城市运行中的问题。现在城市管理面对的问题很多，并且越来越具有综合性，而有限的公共财政，使政府不可能无限制地增加人力物力用于城市管理。在现阶段，行政管理覆盖面与社会快速变化之间的矛盾将始终存在，有些问题甚至是行政管理无力解决的。因此，要保持甚至提高城市管理的水平，必须实现城市管理模式的创新，通过增强社会活力，依靠各种社会力量营造和谐有序的社会环境。

提出城市治理，意在创新管理模式。詹姆斯·N·罗西瑙在《没有政府的治理》一书中说，“治理与政府统治不是同义词，它们之间有重大区别。治理是指一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必全部是政府等公共机构，也不一定依靠国家的强制力量来实现。同时，这个目标也不一定出自合法或正式规定的职责与机制，未必需要依靠强制力量克服挑战而使别人屈从。治理是一种内涵更为丰富的现象，既包括政府机制，也包括非正式、非政府的机制”。印度学者哈斯·曼德·穆罕默德·阿斯夫也认为，治理是“社会上各种因素发挥力量、权威和影响的一个过程”。这里突出强调了大家有共同的目标，非正式、非政府的力量参与，不一定依靠强制力量。

强调城市治理，必须客观评价以往的城市管理模式。目前，社会矛盾凸显，社会建设受到高度重视，但不能据此认为过去忽视社会建设。城市管理过去也有社会力量的参与，最典型的是社会治安综合治理。但是，专项的和短期的经验要长效化，必须结合社会条件与时俱进。现在中央提出“城市管理的综合治理”，是在社会治安综合治理成功经验基础上的创新之举。经济社会发展了，就会遇到发展带来的问题，出路是进一步发展。过去的经验不足以应对社会问题时，必须创新。