强调参与和自治 城市管理思路当变（3）

城市治理要重视“软法”

城市管理应该进一步发挥社区公约、村规民约、道德规范等的作用。这些规范往往被称作 “软法”，但是，在现实生活中很起作用。比如宠物管理，有的小区里，居民相互约定规则，实施效果很好。

实行城市治理，提高城市管理水平，需要恰当运用包括法律在内的各种社会规范。美国学者埃利克森经过长期研究，认识到民间自发形成的规范的重要性。他指出，至少在交织密集的群体中，没有正式的法律仍然可能有秩序，甚至有“无需法律的秩序”。我国学者也在努力发掘法治的本土资源。

的确，城市管理不能没有法律，但是，法律不是万能的，在城市管理中，法律的有限性表现得很充分。自从“依法治国”的方略提出后，全社会法治意识在增强，这是好事。但是，也有一种倾向，似乎什么事都要法律去管，似乎只有立了法才表明对这件事重视，只有法律才管用。其实，城市管理中很多事务的处理，法律未必比其他社会规范更有效。例如，村规民约，在许多地方显得比法律更为有效。中国社会是 “熟人社会”，面对陌生人，违反法律并不觉得难为情，因为法律离他相对遥远。如果面对熟人，违反村规民约，则可能会感觉到尴尬。所以我们不能忽视其他社会规范的作用，相反，应当充分发挥它们的作用。

事实上，不同年龄段、不同生活状态的社会成员对社会规范的接受程度是有区别的。比如，麦当劳、肯德基快餐店禁止店堂内吸烟的规定普遍遵守得好，在一定程度上显示了年轻人对这类民间规则的认同。城乡结合部“黑车”较多，则反映了进城谋求基本生活条件的人对秩序和规则的轻视。所以，期望用法律手段解决复杂的社会问题，是简单地以所谓 “黑白”、“对错”观察色彩斑斓、错综复杂的社会，看轻了转型国家配置权利义务的难度。

很多人以为发达国家法律很细密，什么都管。事实并非如此。例如，美国的社区管理中，非政府组织、慈善组织和宗教组织等的作用很明显。较好的社区业主委员会对入住者进行审查，把收入、社会地位、社会关系、生活习惯等都作为进入的门槛，这种“准入制度”是非正式的，但是有约束力，甚至居民可以通过表决要求不遵守规则的人搬离。这种做法保证了居民的生活质量，但是，也会造成社会阶层间的阻隔，阶层间缝隙扩大。我举这个例子主要是想说明，在法律之外，这种有约束力的规则对美国社会生活起到一定的规制作用。

现在，社会的多元化在要求规则多元化，也就是需要多样性的规则来治理社会。多样性的规则一般都源于广泛的社会参与。

日常生活中，人们不应该以不触犯法律为行为准则，而应当以社会公德为普遍的行为准则，否则，不可能建成和谐社会。因此，城市管理应该进一步发挥社区公约、村规民约、道德规范等的作用。这些规范往往被称作“软法”，但是，在现实生活中很起作用。比如宠物管理，有的小区里，居民相互约定规则，实施效果很好。这类事情的管理，即使由全国人大制定一部层级最高的立法，也未必比小区公约有效。现实中有很多这样的例证。

正因为如此，我们需要改变长期以来偏重“管制”的做法，转而也注重社会的“自治”。应该交由社会管理的事务，就交给社会去管。从改革开放以来，大家渐渐明白，没有社会，其实就没有国家。而国家可以引导社会，而不是完全指挥和命令社会。

当然，所谓“自治”并不是可以随心所欲乱来，而必须遵循法律的规定。民间的规则具有很强的内生性，是在现实生活中逐渐形成的，国家应当认可它的存在，必要时可以将这些规则提升为法律。这既是对社会的一种支持，也是社会和国家之间互动的一种表现。

法律不在多，而在于管用。城市的管理主体扩大，各种社会规范都起作用，社会自理和自治的程度提高之后，需要通过强制手段解决问题的地方就少了，这为严格执法提供了可能。严格执法是需要条件的，这些条件包括法律反映民意、有操作性，政府具有强烈的依法行政意识，还包括社会具有接受法治的基础，其中含有一般社会成员对法治的认知。通常大家都将新加坡视为依法管理的样板。的确，新加坡城市管理实现了法制化，那是因为它具有实行严格管理的条件，即拥有一个完备的城市管理法规体系，一支素质精良、执法力度到位的法纪监督稽查队伍，一张各阶层群众参与的监控网络，以及普遍认可法律的公众。相比之下，我们执法的条件和环境还有待改善，今后，我们应当将提高法律的有效性放到突出的位置。