从日本外相辞职看日本问责制度

2011年3月4日，在日本参议院预算委员会会议上，日本自民党议员西田昌司提出证据指出，日本外相前原诚司过去4年接受了一位旅日韩国女性20万日元（约合2400美元）政治资金。前原承认接受了旅日外国人5万日元的政治资金，但表示将退还资金并修改其政治资金收支报告。日本《政治资金规正法》禁止政治家接受外国人和外国法人提供的与政治活动有关的资金，违法接受资金者将被处以3年以下监禁或50万日元以下罚款。在外界压力下，当地时间3月6日晚，前原诚司宣布辞职，就收取外国人政治献金一事承担责任。首相菅直人当天接受了前原诚司的辞职请求。

二战后，随着《日本国宪法》的实施，日本实现了民主化改革，建立起了议会内阁制政治体制，确立了异体问责制的法律基础和制度基础。在公务员制度方面，日本先后制定了《国家公务员法》和《国家公务员伦理法》，充分体现了日本行政机关内部的问责制度。《国家公务员法》和《国家公务员伦理法》对国家公务员行为进行了约束和规范。同时还制定了《人事院规则》来规定对国家公务员违反《国家公务员伦理法》的处罚标准。经过60多年的发展，日本已确立了完备多元的行政问责体系。

议会问责

二战后，日本经过非军事化和民主化的改革，1947年实施的《日本国宪法》废除了贵族院，帝国议会改称国会，仿效欧美议会民主制，建立了以立法、行政、司法三权分立原则为基础的议会内阁制，从而确立了国会对内阁的监督权。国会对内阁行使的监督权包括：一是国会决定内阁总理大臣的人选。二是众议员有权以通过不信任案或否决信任案的方式迫使内阁辞职。《日本国宪法》（1947）第 69条规定：“内阁在众议院通过不信任案或信任案遭到否决时，倘于十日以内不解散众议院即须总辞职。”三是国会议员有权就内阁发表的施政方针和提出的各种议案，向内阁提出质询。四是国会有权对行政官厅进行审查和调查，可以为此要求证人出席、提供证言及记录。五是国会有权监督内阁的对外政策。内阁对外缔结条约前或缔约后必须经过国会的批准，内阁总理大臣应当就政府的对外关系向国会作出报告，国会有权向内阁提出质询。

其中，调查权是日本的议会监督权不可或缺的部分。日本法律明确规定，凡经各议院要求到场作证或提供文书，无论任何人，原则上都应答应其要求。在调查的实施主体上，日本议会专门成立常任的委员会来行使调查权。日本《众议院规则》第 94条和《参议院规则》第 74条规定，常任委员会在会议期间，经议长承认，对属其管辖的事项行使国政调查权。在调查权具体操作的保障上，日本规定对在调查中作伪证的处3个月以上10年以下的有期徒刑，对拒绝到场或提出文书，或拒绝到现场宣誓者，处1年以下拘役。

此外，日本议会还通过行使财政控制权进行监督问责。审议和通过政府预算和财政议案是国会的一项重要职权。宪法规定，处理国家财政的权限，必须根据国会的决议行使。日本的年度财政预算、补充预算和决算，都必须经过国会的审议和通过。

司法问责

二战后，在美国占领当局的主导下，日本制定了《日本国宪法》，确立了与美国相同的违宪审查制度——附带性审查。经过 60多年的实践，违宪审查制已成为日本司法体系的一个重要组成部分。在日本，享有违宪审查权的法院是最高法院和地方各级法院，最高法院是审判违宪案件的终审法院。根据《日本国宪法》第 81条的规定，违宪审查的对象包括一切法律、命令、规则以及处分。在附带性审查原则的规定下，法院只有在审理民事、刑事和行政案件的过程中，才能对法律、命令、规则以及处分进行合宪性审查。法院无权进行抽象的违宪审查，即不能在没有提起具体的诉讼而一般地、抽象地对法律等行使违宪审查权。

公务员问责

日本公务员法规定，公务员在工作中不能很好地履行职责，违反规定，造成过失，影响政府声誉和行政效率，要受到惩处。但是，考虑到职员在履行职责时执行公务不利和违反纪律，造成工作过失的不同情况，日本将惩处分为“分限处分”和“惩戒”，两者各有不同含义和特定的内容。

分限处分简称“分限”。它是对工作虽无过失，但因某种原因不能充分履行职务者的处分。依轻重程度分降薪、降职、休职和免职。休职是保留其职务，但在一定时期内不得从事该项工作。免职即免除职务，同时丧失公务员身份。法律规定，符合下列情况之一者，必须降职或免职：人事任免机关依据职员勤务评定结果，认定其工作平庸，成绩不佳；因健康原因不能正常履行职务；无论有无正当理由，经常迟到或旷工；缺少必要的知识和能力不胜任工作，并且在短期内又无法提高；客观环境变化，如行政改革、撤销机构、缩减编制等。法律规定，符合下列情况之一者，必须休职：身体健康状况不佳，需要长期休养；不论犯罪与否，在刑事案件中被起诉；长期外出学习或进修，发生不可预料的情况，如车祸、劫机或遭遇其他自然灾害而生死不明。

惩戒是对违法或造成工作过失的职员追究其责任而实行的一种处罚行为。公务员违反法律和命令，不履行公务员职责，消极怠工或从事与其身份不符的活动，必须受到惩戒，以维护法律和公务秩序。根据日本《国家公务员法》和《地方公务员法》的相关规定，惩戒依情之节轻重，分下列四种情况：一是警告，对违反义务的公务员提出告诫，公务员在戒告期间不得加薪。二是减薪，按一定比例减发薪俸，一般以月薪1/5为限，时间最长不超过一年。惩戒期过后恢复原薪。三是停职，保留公务员身份但不执行职务，停职时间由 1天到 1年不等，在此期间不发工资。四是免职，使其失去公务员身份。受惩戒免职处分者不享受退职津贴，退职年金减半发给。同时,两年内不能进入公务员队伍。日本的公务员惩戒有任命权者权力很大，程序相对灵活，简要概括为：进行惩戒分析——作惩戒处分决定——下达惩戒文书——个人有权请求审查——人事院受理复查。如果人事院经调查和审理，认为处分不当时，有权撤销处分，恢复职员权利，并指示原处分实施机关补发职员因受处分而少发的工资。

日本除了《国家公务员法》和《地方公务员法》外，还制定了《国家公务员伦理法》来进一步明确一般职务公务员需遵守伦理原则，包括：公务员作为全体国民的服务者，需公正地执行职务，不得只为部分人员提供便利；不得将私利置于公共利益之上；不得通过行使权限获得经济利益。

日本《国家公务员伦理法》相关内容的规定是对日本《国家公务员法》相关内容的补充。日本《国家公务员法虽然对公务员的惩戒作出了明确的规定，但不够具体，操作起来很难掌握尺度。例如，对公务员的惩戒规定：如果公务员违反这个法律或违反法律执行命令，公务员违反职务上的义务或出现玩忽职守的情形，公务员作为全体国民的服务者如果作出与自己的职务不相称的不良行为时，作为惩戒处分可作出免职、停职、减薪或警告处分。在执行公务员法的过程中令人感到非常不容易掌握的是如公务员出现什么情形属于玩忽职守的情形；再如公务员作出与自己职务不相称的不良行为等规定过于笼统，因而对公务员不良行为的惩戒很难把握界限。 日本《国家公务员伦理法》的颁布恰恰弥补了《国家公务员法》的不足之处，日本国家公务员的不良行为按照《国家公务员伦理法》和《国家公务员伦理规程》的规定进行处分。这便于在执行中对号入座，从而提高法律的可操作性。例如从利害关系人那里接受的招待具体包括：从利害关系人那里接受无偿的服务；接受游玩或打高尔夫球的招待；接受国内旅游的招待或接受海外旅游的招待；同利害关系人一同饮酒作乐等。从利害关系人那里接受金钱或物品的赠送行为具体包括：从利害关系人那里接受不动产的赠送行为；接受借款或无偿借贷；接受无偿借贷不动产的行为；接受未公开发行的股票的转让等。这种明确划分便于在执行惩罚中对号入座，从而提高法律的可操作性。