建设新的财政预算体制

全国两会即将召开。根据往年代表委员的议案提案以及舆论关注的焦点来看，财政问题特别是预算问题是社会关注的一个问题。而日前，财政部长谢旭人在部署2008年财政工作时也表示，在深化税制改革的同时，中国将围绕基本公共服务均等化和主体功能区建设，进一步深化预算制度改革，强化财政预算管理。谢旭人的讲话发出了改革预算体制的一个明确信号。为此，本报记者采访了对我国财税和预算问题素有研究的中央党校研究室副主任、经济学家周天勇教授。

邓聿文：周教授好！我知道您元月份参加了全国人大预算委员会“如何进一步推进财政体制改革与发展”座谈会，并向会议提供了一个长达6万多字的财政预算体制改革的研究报告。您为什么会关注财政预算问题？

周天勇：财政预算问题看似是一个很复杂的专业问题，但其实与你我关系都非常密切。往大里讲，一国的民主制度，最基础的是财政税收体制的民主制度。政府向人民收钱，要人民同意，形成人大对政府收税和收费提案的批准。政府收钱后怎么样花钱，也要人民同意，即政府的预算要人大审查和批准。如果在财政税收方面，人民与政府之间连起码的制衡都没有，还能谈什么其他的民主呢？

另一方面，财政预算也是一个现代国家公共服务型政府的重要基础，是宏观调控的重要手段之一，更是人民群众对我们执政为民理念和实践的重要关注点。从目前我国的财政预算体制来看，存在着一系列问题，如不改革，既不能使政府职能向公共服务转型，也不利于建立一个公平和公正的财政，更不便于人民群众对政府的收支进行监督，建立一个人民真正当家作主的体制。所以，无论是作为一个研究经济问题的专家还是作为一个有责任心的公民，我们都应该关注财政预算问题，推进财政预算体制的改革。

邓聿文：从谢部长最近有关深化预算制度改革的讲话来看，预算制度改革的重点在两个方面：一是要完善政府收支分类，深化部门预算改革，推进综合预算，扩大绩效考评试点；二是中央、省、地市级要将国库集中支付改革实施到本级所有基层预算单位，并逐步扩大到政府性基金和预算外资金，县级也要积极推进，并向乡镇延伸。根据您的研究，我国财政预算体制存在哪些问题？

周天勇：这几年财政预算体制进行了一些改革，比如政府统一采购、国库集中支付、绩效预算等等，财政收入增长也很快，财政支出在向公共服务型财政转变。总的来说，财政改革和发展的成绩很大，但问题也不少。我把它概括为九个方面的问题。

首先，政府各种收入没有完全纳入财政预算管理，巨额收入的支出游离于人大监督之外。2007年各级政府实际收入有：1、各级政府税收收入大约为48500亿元，这是政府较为正规渠道获得的收入；2、社会保障收入，国际通行规则都为国家财政预算收入，但是我们没有纳入预算管理，2007年数据我还没有看到，但保守估计在8000亿元左右；3、地方政府的卖地收入，2007年还是没有纳入财政预算管理，据国土资源部的有关数据推算，规模在12000亿元左右；4、政府各部门和行政事业性单位的收费罚款，2004年为9700亿元左右，根据调查测算，年增长幅度甚至比财政预算内收入增长幅度高，保守以年平均增长20%计，2007年政府各部门和行政性事业单位收费罚款规模高达16761亿元，绝大部分没有纳入预算管理；5、还有国有企业利润，虽然国家付出了大量的投入和代价，但从1994年起，14年来，大部分没有交给财政而企业自己留用，2007年只是烟草上交了2000亿左右的利润。如果将以上五项合计起来，中国各级政府2007年实际收入至少为87000亿。比预算内收入51000亿竟然多出36000亿元！这36000亿元的巨额资金是怎么支出的，化到哪里了，没有提交各级人大审议、批准和监督。

其次，现行财政的生产建设和吃饭养人特征较为明显，还不是一个完全的公共服务型财政。表现为各级财政的支出结构中，生产建设和行政公务的支出比重较大，一些效率较低的本应由社会来办的事业所消耗的支出较多，而教育卫生、社会保障、社会治安、生态环境、城市管理等公共需要方面的支出不足。从世界许多国家来看，行政公务开支占预算的比例一般在2―14%左右，但我国政府预算内行政公务开支2005年大约为19%，2003年中国政府全口径的收入中实际支出比例，行政公务更是占到预算的37．6%，2007年预算内比例虽然有所调整，但比例改观不大。特别是预算内外公车、招待和出国三项费用开支比率较高，人民群众意见较大。

第三，行政、执法和司法的事业化和收费化。政府在其机构设置中，许多行政和执法部门，设置成了事业单位，这类包括质监、环保、银监、保监、海事、空管等等，能数出许多许多来。很多政府公务机构中的一部分也设为了事业编制，或者一部分人员是事业编制。有一些机构，如工商等，虽然名义上是行政公务机构，但也是收费养自己。类似这种行政执法部门，往往是组织派干部，编办给编制，物价允许收费。也就是说，设机构，进人员，可以行政、执法和监督，但是不给钱，给收费罚款的政策，你们去收钱供养自己吧！本来是政府公务，却让它们事业化和收费化，许多政府的行政、执法和监督部门，甚至连公检法等司法部门都商业化了，这无疑会打击创业、投资、经营和就业。

第四，财政收支不透明，不公开，没有形成科学和有效的财政收入和支出的制衡机制。纳税纳费、收税收费，使用税费各方之间没有科学的博弈、制约和平衡，进而财政收支和预算的协商、讨论、汇集、编制、执行、监督等各环节之间也没有形成科学的博弈、制约和平衡，一些政府预算，特别是基层政府的预算，在人大讨论时存在着走过场和走形式的情况。特别是财政编制和审批年度与预算执行年度不相符合，3月人大审查和批准预算时，预算实际已经执行了一个季度。转移支付不透明、不公开，“跑部进京”的势态越来越严重。

第五，财政显性、隐性和或有债务率较高，根据有关专家计算，达年度GDP的120%左右，包括中央财政赤字和债务，地方政府的显性、隐性和或有债务，一些最后需要政府出面承担的国有企业的债务，银行和非银行机构中需要国家负责和兜底的债务等等。我计算了一下，2004年全部财政和非财政但需要国家最后承担的债务，共计高达16.4万亿，处于高风险状态。

第六，批租式卖地财政。一些地方50―70年的卖地，使财政将几十年的收入在几年中花掉，卖地多的领导，日子好过，卖地少或者无地可卖了，财政就会艰难。卖地财政使得工业和其他企业用地便宜，但农民受损；由于高地价主要在住宅用地和商业用地方面，摊入房价不单推高房价，也是地方政府建设项目膨胀和投资规模居高不下的一个重要原因。

第七，建设项目混入经常性预算。一般来说，经常性预算和建设项目预算是分开的。经常性预算，来源于稳定的收入；建设性预算，来源于发行长期债券，经常性预算中列支还本付息，将支出平均而长期化。但在我国，由于预算法不让地方政府借债，地方政府或者将建设预算列入经常性预算，使预算收支不稳定；或者变相和隐性化，形成或有债务风险。

第八，中央与地方间收入和支出关系不顺。中央与地方各级政府各自应当承担的事务界定不清，税收划分不合理，有收入向上层层集中，事务层层向下加重的趋势，相当多的基层政府财政陷于困境。在合理和正规渠道，中央财政集中的过多，估计接近60%；在不合理和非正规渠道，地方政府收费罚款、土地批租等收入，比例高达90%，从而形成中央收税，地方收费罚款和卖地的格局。支出事项也不明，中央的地方负担，地方的中央负担，导致一些事务责任不清，互相推逶。另外，财政层级太多，消耗财政资源较多，并且截留中央向基层转移支付的资金。

第九，现行税制的不合理，也是导致地区发展不平衡的一个基础性原因。企业项下征收的增值税、中西部资源生态地区的资源税、出口退税以及内外资所得税的不合理，造成中西部发展不平衡，其负作用实际上远大于西部大开发等形成的正效应。税制不改革，东、中、西部不可能平衡发展。