朱可亮：中国十七省地权调查（3）

调查显示，在2010年这一年，每个进行这些中长期副业投资的农户平均获得了14993元纯收入。据估算，从1998年算起，因农户拥有相对比较稳定土地权利而进行的这些投资，总共为农民创造了3630亿元纯收入。这不是一个小数字，但它其实来自于一小部分土地权利相当稳定并已开始中长期投资的农民。如果中国七亿多农民拥有真正长期、稳定的土地权利，那么这里面增加收入、创造财富的潜力将极为庞大。这对缩小城乡差距、扩大内需、实现我国经济的可持续性增长将具有关键性作用。

以修法改革征地制度

就问题的严重性和紧迫性而言，征地制度如何改革，在很大程度上决定着未来中国土地制度的大方向。

2004年起，中国政府出台了一系列看似颇为严厉的政策和法规，但现实达到的效果却不尽人意。原因之一是以往的许多政策举措都属于临时救火或者勉强修补式的制度改进，很少触动征地制度里面最关键的问题，所以问题愈演愈烈，矛盾冲突层出不穷。这次修改《土地管理法》，是一个把“使被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障”这一原则变成具体法律条文的绝佳契机。

总的说来，征地制度要在三个方面实现实质性的突破和改进。第一，征地的范围必须大幅度缩小。一个政府对私人财产行使强制征收权必须是为了而且仅是为了“公共利益”，这是全世界所有法治国家的一个公识，也是中国《宪法》的明文规定。我们建议新的《土地管理法》必须按照这个思路去缩小征地的范围。一切非公共利益但需要使用农民土地的最好由开发商和农民及集体经济组织直接协商补偿及安置方案，政府不得参与。谈妥了，开发商才可以去走相关的申请改变土地用途等手续。

第二，补偿标准如何提高。如果新的《土地管理法》做不到完全把征地限制在纯“公共利益”的范围内，那么营利性质的征地必须保证农民和村集体充分享受土地增值的利益。这个时候再用农地的年产值和某个倍数来衡量已经明显不合适，必须用非农用地的市场价值来补偿，正如温家宝总理最近提出来的，“我国经济发展水平有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例”。另外，要考虑设定一个明确的补偿费在失地农民和村集体之间的分配比率。

最后，必须大幅度提高征地程序的透明度、公正性和群众参与度。目前的征地程序大多流于形式，地方政府在告知和征询群众意见方面还有很大的提高余地。我们建议新的《土地管理法》设定具体而硬性的程序规定，在公共告示、公开听证等环节上提出明确的时间表及群众参与度的要求。

为了保障大多数农户的利益，避免地方政府过度强势介入，对于非公益性征收可以考虑设定一个最低程序标准：在充分协商之后，只有当一定比例（比如三分之二或四分之三）的全体被征地农民自愿接受补偿和安置标准后，政府才可以启动征收的相关程序。

（注：朱可亮为美国农村发展研究所（Landesa）律师，罗伊?普罗斯特曼为美国农村发展研究所创始人及美国华盛顿大学法学院荣誉教授，杰夫?瑞丁格为美国密歇根州立大学教授及国际学院院长，叶剑平为中国人民大学土地管理系教授，汪汇为美国密歇根州立大学博士生）