公安局长的权力场

最近，辽宁省铁岭市原公安局长谷凤杰被“双规”的消息得到了官方证实。一位认识他的朋友得知消息后非常痛心：“几十年里，他肯定对别的贪官污吏、犯罪分子‘正义’过，被老百姓‘热切期待’过，曾经自豪过，曾经春风得意过。而今，他已经沦为共和国的阶下囚，成为家乡父老的耻辱与伤痛。”谷凤杰2008年接受中央电视台采访时，曾被称作“一位慈父般的公安局长”。

从荣誉的最高点急速跌到谷底，这样的故事在很多落马的公安局长身上反复重演着。

重庆打黑中落马的原公安局常务副局长文强，生前常津津乐道他亲自逮捕号称“中国头号悍匪”张君时的英雄形象。当时，文强抓捕了张君，用脚踏在他脸上，打电话向上级汇报：“局长，张君现在在我脚下，是他，是他！”然而他最终留下的形象却是琳琅满目的巨额受贿品。他在历史上留下的称号将是“共和国第一个被执行死刑的正厅级公安局长”。

2007年1月，湖南省耒阳市原公安局局长肖强因涉嫌包庇纵容黑社会性质组织罪被捕，此前他曾获“任长霞式公安局长”、“全国优秀人民警察”等荣誉称号。极具讽刺性的是，他在从警经历中所获得的这些荣誉正是来自他打击当地黑社会的功绩。一个曾经的“打黑英雄”转身变成了黑社会的保护伞。

这些令人唏嘘的公安局长们“过山车”似的官场命运不禁让人困惑，到底是什么原因使得公安局长这个公共职位既誉满天下又谤满天下？

正义与邪恶边缘的权力场

公安局长在政府官员序列中有特殊的地位。他们掌握着维持一方治安的强制力量；他们被誉为民众安居乐业的正义守护者；他们是神通广大，打击暴力犯罪的神奇人物。正因为如此，民众对于公安局长有着更大的期望和敬畏。

期望大，因此人们乐意赋予功绩出众的公安局长巨大的荣誉，也乐意口耳相授他们的传奇故事；然而，更大期望的另一面必然是更大的失望。如果公安局长没有好好使用手中的权力，有负民众的期待，就像一个又一个案例所展现的那样，他们身上的正义光环就会蜕变成邪恶的脚镣。

任何一个官员都与他们身上所背负的权力捆绑在一起。集中在公安局长身上的警察权力是一项充满了悖论的政治权力。现代警察制度发端于19世纪早期的英国伦敦。当时，由于工业急速发展，城市人口剧增，人员流动性增大，伦敦及周边地区的犯罪率急剧增高，传统上的治安员制度由一些非专业人员组成，已经无法应对恶劣的治安环境，由此生发了专业的现代警察制度。

然而，肇始于维持公共秩序所需的警察制度，却常常落入侵犯公民权利的权力窠臼。如何勘定警察权力的边界，也就是如何构建警察的权力场，便成了完善警察制度的核心命题。

我国公安机关是警察权力的主要承担部门，公安局长则负责全盘驾驭这项权力。根据著名刑法学者陈兴良教授的总结，我国公安机关享有极为广泛和重大的权力。公安局不仅承担各种重要的行政管理职能，例如治安管理、道路交通管理、消防监督、户政管理等等，还直接负担多项刑事司法职能，例如侦查权、刑事强制权和刑罚执行权等等。

陈兴良认为，我国的公安机关行使的警察权是巨大的，对社会生活的各个方面都有影响，对于公民的自由与权利享有限制乃至于剥夺的权力。这种状态是由以往建立在计划经济之上的国家体制所决定的。在这种国家体制之下，国家权力无处不在，统辖整个社会生活。

市场经济在中国的发展缓解了警察权力集中化的趋势，然而经济发展却带来了犯罪率的暴增，上世纪90年代中期的犯罪率比10年前暴增8倍。犯罪高峰的来临推高了公众对公安部门的期望，无形中也赋予了强大的警察权力一定的合法性。

这个时代背景下，中国公安部门的权力不仅没有缩减，反而有扩张的趋势。标志之一就是公安局长在政府序列中地位的提高。2003年11月18日，中共中央发布了《关于进一步加强和改进公安机关的决定》（13号文件），提出有条件的地方，逐步实行由同级党委常委或政府副职兼任省、市、县三级公安机关主要领导。

此后，各地公安局长大多由常委、政法委书记或者政府副职兼任。公检法之间本应相互制约的权力框架，由于公安局长们的“权力大升级”而失衡了。检察院、法院本应是公安机关的监督者，但兼任政法委书记乃至更高职位的公安局长却成了自己部门监督者的领导。谷凤杰落马前就曾兼任铁岭市副市长。

但随着公民权利意识提高，警察权力应受严格限制的观念更为普遍。2011年下半年，《刑诉法》大修，第一次审议稿的公安机关“秘密拘捕”和“采用非常侦查手段”等条款被认为加强了警察在刑事侦查中的权力，引起了强烈争议。到第二次审议时，严格限制了“秘密拘捕权”，并新增了“律师伪证罪”异地管辖制度，这在一定程度上降低了公安局滥用权力的可能性。另一个显示公安部门权力收缩趋势的信号是，2010年4月，中组部下发文件，要求省级政法委书记不兼任公安厅(局)长。

尽管有所收缩，但在整体上，公安权力的配置仍然是失衡的。过度集中在公安部门的强大的警察权力，形成了公安局长们畸高的权力场。公安局长，这个游走于正义与邪恶边缘的职位，其成败荣辱正是取决于他们如何面对和驾驭他们所身处的这个权力场。