于建嵘 李人庆：户籍制度改革不能一刀切（2）

户籍制度的内在逻辑形成于封闭内生工业化的计划经济发展战略。新中国刚刚成立的时候，国家并没有限制不同区域人口的自由流动，没有限制农村人口向城市的流动，但由于社会制度的重大变迁，使得全社会的生产结构、收入结构、消费结构，均发生了重大变化。据统计，从1954年到1960年，全国人口的迁入、迁出的发生率，高达35‰到50‰，绝对数波动在2000万到3000万之间。而当时的城市总人口只有6000万到8000万。就城市的就业来看，当时的产业工人只有600多万人，失业人口在400万人左右，而在此期间每年涌入城市的人口高达500万人以上。面对当时我国历史上突然出现的人口流动大潮，政府被动地出台了一系列限制农民进入城镇的文件。1953年4月17日，政务院公布了《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，“盲流”一词由此出现；1954年3月，内务部和劳动部发文《关于继续贯彻劝止农民盲目流入城市的指示》；1956年12月30日，国务院公布《关于防止农村人口盲目外流的指示》；1957年3月2日，国务院公布《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》；1957年12月18日，中共中央和国务院联合发文《关于制止农村人口盲目外流的指示》。由此可见当时农村人口向城市流动问题的严重。1958年，在全国人民代表大会常务委员会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》之前，公安部长罗瑞卿就这一条例草案做了一个说明，其中第二部分专门讲“关于制止农村人口盲目流入城市的问题”。这一说明当中明白地表述了政府当时所遇到的实际问题，罗瑞卿讲：“我国社会主义建设的方针，是在优先发展重工业的基础上，发展工业和发展农业同时并举。无论工业生产和农业生产，都必须按照国家统一的规划和计划进行。因此，城市和农村的劳动力，都应当适应社会主义建设的需要，进行统一的有计划的安排，既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流。”这段话可以很好地用来解释我国城乡分割型户籍制度形成的内在逻辑，或者说是逻辑的起点。具体来说，大致表现为以下两个层面：

首先，当国家选择了计划经济的体制，选择了单一的公有制，并承诺代表工人阶级利益，保护全体劳动人民利益，而国家又不可能把推进工业化所必须的社会福利和保障覆盖到全体国民的情况下，实行多元化的有限公有制，即把社会福利与社会保障按区域、按所属层次、按核算单位分解开，形成有差别的社会保障制度就成为必然。差别的含义就在于，公有制是单一的，但在产权上并不单一属于国家，或单一属于“全民”，而是属于不同层次、不同区域、不同社区的群体。就社会保障的角度看，我国几乎不存在覆盖全体国民的“全民”所有制或“全民”公有制。但在资源有限的条件下，只有这样有限边界内的公有制，才能保证以计划经济的方式推进工业化建设。其次，新中国计划经济体制的确立，形成公有制对资源的垄断，导致原有市场经济体制下的资源价格、组合、分配、物流发生根本性的结构变化，其直接的反映就是对市场供给与就业的影响。1953年，我国实行对粮食的统购统销政策。该项政策的核心要点是要保证对城市的粮食供给。然而，取消粮食市场反而造成粮食供给短缺，并进一步恶化了城市粮食供给，可以说，粮食的统购统销政策是我国城乡户籍制度走向分割的第一步，同时也是最实质性的一步。1956年国家大力推进高级社以后，原本可以在农村从事大量非农小私有经济活动的人口，被挤向了城市。而城市大规模公有制经济的推行，特别是服务业的萎缩，又恰恰缩减了广泛的就业机会。这两方面的逆向调节，使得当时的人口问题迅速激化，加速了城乡户籍分割和户籍迁移设限政策的出台。

正是由于这一内在逻辑的自身演化，新中国逐步形成了一种以户籍管理为手段的城乡分割、区域分割、行业分割、核算单位分割的多元公有制体系，也即多元社会保障体系。在这一体系之内，不仅仅是城乡之间不能自由迁徙，同时在城城之间、乡乡之间、单位与单位之间也不能随意变动户籍。也就是说，当初的决策，并非是出于城市对农村居民的歧视才制定了专门的户籍制度，而是计划经济体制的内在逻辑决定了这一制度的形成。

1957年12月中共中央、国务院联合发出的《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要求城乡户口管理部门密切配合，通过严格的户口管理，切实做好制止农村人口盲目外流的工作。1958年1月全国人大常委会第91次会议通过的《中华人民共和国户口登记条例》，标志着我国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成。具体来说，这种户籍制度主要有四个方面的特点：（1）它把户口分为农业户口和城镇户口（非农业户口）两大类，而这种社会身份一旦确立，其后代子女均按照这一身份确定户口类别。（2）这种户籍制度与每个人的基本生活消费品定量配给相结合。拥有城市户口的人可以凭粮证和副食供应证等享受国家低价供给的各种生活必需品；而农村户口的拥有者不享受这些供给，客观上形成了吃商品粮和不吃商品粮的区别。（3）这种户籍制度与国家垄断下的劳动人事制度相结合，国家只负责城市非农业人口在城市的就业安置。1957年12月国务院发布的《关于各单位从农村中招用临时工的暂时规定》要求城市各单位一律不得私自从农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民，甚至还规定临时工亦必须尽量在当地城市中招用，不允许农村人口进入城市寻找工作。（4）这种户籍制度与社会福利制度结合在一起，确立了城乡完全不同的医疗、劳保、退休、住房、子女上学等福利保障制度，为城市居民提供各种优先权[1]。虽然这种户籍制度所确立的城乡社会二元结构对于实现我国经济的工业化起到了一定的作用，“在人口大量过剩条件下，保证了国家集中财力建设社会主义工业化，推动我国的产业结构在20年左右的时间内走完了由以农业为主到以工业为主的历程”[2]。但同时，“在这种户籍制度下，我国城市居民和农村居民被强制性地划分为两大地位悬殊的社会群体”[3]，留下了严重的后患，那就是大量农民被束缚在土地上，留在农村，城市人口增长缓慢，城市化过程严重滞后于工业化过程，这就使“城乡之间的藩篱日益严密。乡村社会的全面发展受到很大制约”[4]。