于建嵘 李人庆：户籍制度改革不能一刀切（3）

总之，城乡户籍制度本质上就是将中国国民分为城市居民和农村居民，将中国国土分为城市国家所有和农村集体所有，中国城乡居民的就业、社会福利保障等一系列公共服务和公共品供给都是按照城乡有别的权利体系，按照城乡各自所属辖区政府或者社区群体，依靠不同的标准进行保障的。说白了，户籍就是附着在每个中国公民身上的，从生下来就先天具有的一个福利身份制度。改革开放后，这种福利身份制度并没有随着计划经济的解体而消解，反而伴随着地方财政分权体制和改革开放的区域政策差异以及区位制度资源差异不断地扩大。

值得注意的是，即使是1994年后的财政分权改革，中央与地方政府之间税收划分模式发生了变化，但其支出责任并没有改变，依然沿袭了计划经济的特点，地方政府仍然要承担提供本辖区内户籍居民的基本公共品供给责任，如本地区的行政人员开支、基础教育、医疗卫生、社会保障、基础设施建设、城市建设和支援农业建设等支出。由于中国改革开放和工业化发展过程中采取了“让一部分人先富起来”的不平衡发展战略，使得不同地区之间和城乡之间原来计划经济时代相对比较一致的地区和单位差异在市场经济时代被放大了。并且，在资本稀缺的条件下，伴随着资本的积累，差距在不断地扩大，使得户籍制度的身份不平等的弊端在市场化过程中更加显露无遗。

农民工在城里干着辛苦的活儿，已成为新生工人阶级的组成部分，但他们实际上受到的是不平等待遇。“离土不离乡，成为了离乡不离土”，即使离开了农业，离开了本地本省本县，农民工仍然归属于数百或数千公里外的出生地农村政府管理，而所在城市政府并没有负责为农民工提供社会福利的义务。农民工成为了中国在工业化和社会转型过程中的一个独特的称谓，表现了社会结构和身份变迁中的尴尬。中国的城市化率统计当中，存在两种城市化率的差异，户籍城市化率跟常住人口城市化率的差异在20%左右，这20%就是农民工。他们是两栖的，当统计常住人口的时候算城市，统计户籍人口的时候算农村，使得中国人口分成三类，城市户籍人口一块，农村人口一块，还有农民工这一块。人口城市化相对于工业化、土地城市化水平的滞后，对于中国社会经济的发展产生一系列的问题，造成城乡发展差距扩大，三农问题无法得到有效地缓解，经济内需不足，社会经济发展不协调与不可持续。

总之，户籍制度是从计划经济而来的，户籍制度是历史的产物。为什么要改革它？现实要求就在于它与中国改革后市场经济的发展越来越不相适应。从社会伦理正义来讲，它与共同富裕、社会公正、公民权利等一系列社会进步发展的要求和社会主义宗旨、本质不相符合，与中国已签订的国际公约和一系列成文法律相抵触。户籍制度改革的滞后和所产生的问题充分反映了改革后中国社会经济发展的不平衡，经济发展相对超前，社会管理体制严重滞后。通过社会管理的改革与创新，积极稳妥地推进户籍管理制度改革，全面实行居住证制度，解决好流动人口在就业服务、子女上学、社会保障、医疗卫生、住房租购等方面的问题，真正实现基本公共服务由户籍人口向常住人口的全覆盖，已成为当前社会管理创新和社会建设的一项重要内容。正是在这个背景下，国家设立若干城乡一体化改革试验区，来推动城乡户籍一体化等政策改革。各级地方政府也在这个背景下，力图通过社会管理体制的机制创新，突破已有的户籍制度改革瓶颈，通过缓解户籍制度约束来促进本地社会经济的协调与可持续发展。

2、户籍制度改革的争论、误区与进展状态

正如前述，随着户籍制度的弊端日益凸现，在理论上对于户籍制度必须改革，大多数人并无异议。但户籍制度改革之所以进展不大和动力不足的另一个主要原因，就在于在户籍制度如何改革的问题上存在很大的分歧。到目前为止，无论是政府，还是学术界对如何推进户籍改革仍然无法形成共识。一旦涉及到实践层面如何改革，比如改革的重点放在哪里，改革的瓶颈、阻力和路径在哪里，改革的动力机制是什么，如何选择户籍改革的策略工具等一系列问题时，附着在户籍制度之上的相关社会经济管理体制、社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局错综复杂，在稳定压倒一切和发展就是硬道理的思维下，户籍制度改革很难取得最终突破。

户籍制度改革之所以进展不大的另一个主要原因，就在于在户籍制度改革无论是在认识上，还是在实践上都存在一定的误区。什么是户籍制度中的核心内容？为什么户籍制度改革会这么难？这不仅涉及到一个地方政府进行户籍制度改革的激励问题，也涉及到对现阶段“城市户口”到底包含什么内容的认识问题。户籍制度改革是仅仅改革户口登记和居住登记管理制度，还是要改附着在其背后的福利保障制度和财政制度？户籍制度改革到底是按照目前的政策以中小城市（镇）为主，还是应该大中小城市都推进？户籍制度改革是应该让地方自主探索，还是需要中央的介入？是在给予流动人口户口时，要求来自农村的流动人口放弃其承包地甚至是宅基地，还是不提出这类要求？对这些问题，无论是既有的户籍改革探索，还是目前的一些认识，都存在不小的误区。