于建嵘 李人庆：户籍制度改革不能一刀切（4）

实际上，户口只是城市的“门卫”,而后面的利益才是掌舵人。人们一直把户籍制度改革的矛头对准公安部，但即使公安部把门完全打开，人们会发现门后的问题依然没有解决。这些问题最突出地集中在教育、就业和社会保障领域。未来户籍改革成功与否、民众是否满意就看这三块。社会保障是改革最艰难的一块。户籍改革不能就事论事、单线直进地改革，需要系统设计、协同一致才能够得到有效的解决。许多改革收效甚微的原因就在于缺乏改革的全局性和系统性。

虽然早在1992年，国家就成立户籍制度改革文件起草小组，并于1993年6月草拟出户籍制度改革总体方案，提出了包括取消农业、非农业二元户口性质, 统一城乡户口登记制度，实行居住地登记户口原则，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源作为基本落户条件，调整户口迁移政策的改革目标。但目前户籍体制改革仍然停留在主要依靠地方政府采取局部改革的阶段。一些中小城市（镇）虽然改革进展很快，但由于其就业机会有限，公立学校教育质量偏低，并没有产生很大影响。近年来，中国在城市基本社会救助体系（如最低生活保障）和住房保障体系（如经济适用房和廉租房）建设上取得了较快进展，但这些保障体系只面对具有本地户口的城市居民。虽然中央政府要求地方政府解决流动人口子女的就学问题，但并没有为此提供相应的财政资源，而地方政府也缺乏积极性去全面执行中央的政策。

如前所述，目前我国几乎所有的生活消费品都已市场化，而随着就业市场化和非国有企业成为城市就业的主要创造者，就业也逐渐与城市户口脱钩。即使是一些城市政府提供的就业岗位，比如环保、卫生之类的低端职位，也开始招纳外地人口。城市户口与就业的逐渐脱钩也就意味着户口与就业相关的社会保险（即所谓的“五险一金”，养老、医疗、失业、工伤、生育保险及住房公积金）脱钩，这些保险是由作为雇主的企业和作为雇员的个人（单独或共同）缴纳。因此，如果劳动者就业单位为其雇员上了这些社会保险，则不管该雇员是否有本地城市户口，都可以享受这些保险。从这个意义上讲，当前阶段某地城市户口主要意味着那些由该地政府所提供的、与城市户口相关的、具有排他性的三项公共服务：以城市最低生活保障为主的社会救助服务，以经济适用房和廉租房实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排，以及子女在城市公立学校平等就学的机会。其中最困难的是户籍制度改革中成本最高的流动人口居住问题，也即“低收入住房”问题。这在广义上是指由各种主体提供的，可以解决低收入人群基本居住问题的住房，并不意味着一定要由政府来提供保障，也不意味着福利社会，而是“居者有其所”。

户籍制度改革的第一个误区，是认为实质性的户籍改革应该主要在中、小城市进行，而大城市、特大城市已太拥挤了，不宜进行户籍改革。但实际上，只进行50万人口以下的中、小城市户籍改革，其意义非常有限。很多大城市、特大城市，都已经吸纳了、未来还将继续吸纳更多来自农村和其他城市的流动人口就业。以北京为例，到2009年末，实际常住人口1972万人中，户籍人口1246万人；登记流动人口763.8万人，其中在京居住半年以上的726.4万人。上海2009年常住流动人口达542万人，广州2009年常住流动人口也超过600万，接近本市户籍人口，而深圳目前常住人口超过1400万，但户籍人口却只有200多万。人口向大中城市就业机会更多的地方集聚，固然部分是由于这些地区有更好的行政、财政资源，但更主要是由经济发展规律（城市规模经济和集聚经济）所决定的。除非我们要违背经济规律把产业从这些城市转移出去，否则只能让这些大城市的流动人口继续“流动”。

实际上，从1997年开始全国已有近400小城镇进行了户籍改革试点。1998年，各地逐步开放小城镇户籍。2000年，中央出台了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，规定对县级市市区及以下的城镇，只要有合法固定住所、稳定职业或生活来源农民均可根据本人意愿转城镇户口。在这一政策推动下，各地对小城镇户籍开放也相应加速。2001年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对小城镇户籍进一步放宽，至此大多数小城镇的户籍基本上对本地区农民开放了。但有意思的是，这一系列小城镇户籍改革却并没有带来大量农民迁入小城镇的后果。尤其是在发达地区的中小城镇，户籍制度改革往往针对的是本地区内、最多是本省内的农村居民，而本地农民一旦想获得小城镇户籍，还往往要放弃农村土地与计划生育政策二胎指标，结果是这些地区的农民基本没有什么积极性去转为城镇户口。而在欠发达地区，中小城镇不仅缺乏稳定的就业机会，而且其本身能为居民提供的公共服务也非常有限，大部分农村人口宁愿去发达地区打工，也不愿在本地小城镇落户。

同时，在绝大部分能够提供较好就业机会，公共服务也相对完善的大、中城市，户籍制度改革则基本没有任何实质性的突破。要获得本地户口，外来人口一般要购买本地价格高昂的商品房，并获得有较高收入的本地就业机会。以浙江杭州这个在户籍控制方面较为宽松的城市为例，现有规定是外来人口只要有大学本科学历就可以直接获得杭州市非农业户口，但这个要求对绝大部分到杭州打工的农民工而言仍是天方夜谭。而在北京、上海等特大城市，要获得本地城市户口甚至需要投资几百万、上千万，或在本地开办企业创造几百人以上的就业机会。

第二个误区，是认为在户籍制度改革进程中应该给城市政府充分的自主权，中央政府不应该深度介入。但实际上，若无来自上级尤其是中央政府的指导性政策、跨区域的协调，乃至于对地方政府尤其是人口流入地的地方政府施加较大压力，跨地市、跨省的户籍改革问题基本上很难得到解决。如果我们观察现有的各地户籍改革试点，就可以看到其主要对象是来自本省或本市范围内的农村人口，甚至有的只覆盖本地失地农民（往往是在低价征收农民土地之后）。但考虑我国人口迁移有相当比例是跨地区或跨省迁移，特别是从内地向沿海、从发达省份内部较不发达区向更发达区域的迁移，这种完全由地方推动的改革基本无法覆盖那些来自外省、市的流动人口。光靠地方政府自身推进户籍制度改革，就很可能出现户籍改革中地方政府，尤其是作为流动人口主要流入地的沿海地区地方政府将以农民工为主体的所谓“低素质”人口及其家庭成员排斥在外的局面。如果是这样，户籍制度改革取得有效进展和突破根本无从谈起。

第三个误区是将征地拆迁或集中居住的农民作为户籍制度改革的主要对象，但这就涉及到农民获得城市户口需要放弃什么的问题。实际上，我国近年来很多地方进行的户籍改革，本质上都是以给“城市户口”为名进行的“土地财政”行动。由于很多发达地区或城市郊区的农民，其土地本身就有较大的升值潜力，非农就业收入也不低，孩子原来就可以在本地公立学校免费入学，因此，城市户口对他们的意义并不大，但地方政府为了征收他们的农地和宅基地，却很有积极性为这些人“解决”户口。相反，对那些最需要城市户口的外来流动人口的户籍问题，地方政府则基本没有激励去解决。