于建嵘 李人庆：户籍制度改革不能一刀切（6）

1、重庆户籍制度改革

重庆户籍制度改革具有很强、很鲜明的整体性和系统性的特点，被人们普遍称之为“重庆道路”。问题的关键在于是它是否具有普遍意义和价值，能否复制到其他地方实施，对中国整体或者其他地方户籍制度改革提供了哪些经验和借鉴。

2010年7月12日，重庆市政府第75次常务会议审议并原则通过了《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》及《重庆市户籍制度改革配套方案》。同年8月，被称为中国“最大规模的户籍制度改革”在重庆启动，其目标是“在10年内让1000万农民转为城市居民”。为了实现这个目标，市委、市政府采取了一系列改革措施，进行了相应的政策规划和制度设计，并对户籍制度改革的总体思路和政策体系进行了阐述。概括来讲，重庆户籍制度改革的总体思路就是：分阶段推进，分群体实施，分区域布局。

一是分阶段推进。户籍制度改革涉及面广，涉及群体多，推进难度大，不可能一蹴而就，必须分阶段有序推进。重庆户籍制度改革计划分两阶段推进。2010-2011年，力争用两年时间新增城镇居民300万人，非农户籍人口比重由目前的29%上升到37%。2012-2020年，通过系统的制度设计，完善土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，进一步放宽城镇入户条件，力争每年转移80-90万人，到2020年新增城镇居民700万人，非农户籍人口比重提升至60%，形成自由互通、权益公平、城乡一体的户籍制度体系。

二是分群体实施。重庆户籍制度改革率先在有条件的重点群体中实施。2010-2012年将重点解决两类七种重点群体的户籍问题，共338.8万人。第一类是有条件的农民工及新生代，包括在主城区务工经商五年以上、在远郊区县务工经商三年以上的农民工、农村籍的大中专学生、农村退役士兵3个群体，约294.1万人。第二类是历史遗留户籍问题，包括已用地未转非人员、大中型水利水电工程建设失地未转非人员、城中村未转非人员、农村集中供养五保对象等4大群体，约44.7万人。解决好这两类群体的户籍问题，既满足了已在城镇长期生活的有条件农民工的转户需求，又解决了因城市化用地产生的户籍遗留问题，为深入推进户籍制度改革奠定了基础。

三是分区域布局。户籍制度改革带来的一个不可忽视的问题是人口大量进入城市，这必然增加城市的压力，对社会稳定、城市发展等造成重大影响。重庆户籍制度改革实行分区域布局，按照宽严有度、分级承接原则，适度放宽主城区、进一步放开区县城、全面放开乡镇落户条件，力图通过规范设定准入标准，促进人口在主城区、区县城、小城镇三级城镇体系合理分布，使户籍转移呈现梯次渐进、分布合理的良性发展态势。

按照“三分”的总体思路，重庆户籍制度改革设定了土地、社保、教育、医疗、住房等一系列政策，概括起来就是“335”。（1）3年过渡。对农村土地处置设定3年过渡期，允许转户居民最长3年内继续保留宅基地和承包地的使用权及收益权。对转户居民自愿退出宅基地使用权及农房的，对农村住房及其构附着物给予一次性补偿，并参照地票价款政策一次性给予宅基地使用权补偿及购房补助。对自愿退出承包地的，按本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转收益给予补偿，从而避免了农村居民转户急转身。（2）3项保留。即允许农村居民转户后继续保留农村林地使用权、原户籍地计划生育政策照顾、农村种粮直补及农机具直补等与土地相结合的各项补贴共3项权益，最大限度地保障转户居民的利益。（3）5项纳入。农村居民转户后，在就业、社保、住房、教育、医疗五大保障上实现一步到位，与城镇居民享有同等待遇，真正体现“老有所养、学有所教、劳有所得、住有所居、病有所医”。

重庆案例的价值和意义并不在于户籍制度，而在于其背后的财政支撑以及获得财政支撑的制度逻辑。毕竟改革是有成本的，关键是如何利用城市化的土地增值降低农民进城的门槛和为农民工提供同等的公共服务。

重庆具有一个十分不同于任何其他城市和地区的社会结构特征，它是一个大城市和大农村并存的直辖市，2009年人口3.3千万，其中2.3千万农民，重庆的40个县区包含20个贫困县区（其中14个是“国家级”的贫困县，多在三峡库区和与湖北交界的武陵山区），城乡统筹始终是重庆市发展的一个重中之重的问题。它既是重庆发展要解决好的问题，也是重庆改革要突破的现实问题。

重庆与沿海发达的广东、上海、浙江等地相比，其工业化水平还处在一个上升和发展期，而沿海地区限于劳动力短缺、土地紧缺和对外来劳工的过度压榨已经越来越失去其在地区竞争中的优势地位。通过激烈的地区竞争，重庆先后与四个较关键的、赖以带动发展的“龙头企业”——美国的惠普公司、台湾的富士康、德国的巴斯夫公司、长安汽车公司签订了巨额订单和投资协议，为重庆工业化、土地增值及户籍制度改革提供了必要的物质基础。

其次是重庆成立了以公共利益为目的的国有投资公司。它们主要是八个基础设施和公共服务方面的国有投资公司，简称“八大投”，包括城市建设、高速公路发展、高等级公路、地产、城市交通、能源、水务（水资源开发、自来水供应、污水处理、水力发电）以及水利（灌溉和水资源管理保护）等领域。重庆把地方税收视作“第一财政”，把卖地收入作为“第二财政”，“第三财政”就是重庆国有资产收益。重庆国企每年为各级政府提供了大量税源和基础设施资金投入，市财政因此能够减少在基础设施上的很大一部分投入，更多地把钱用到社会保障、教育卫生事业和公共服务上。

由此可见，重庆财政模式的关键概念是用国有企业及其资源的收益和增值来支撑政府工作，尤其是基础设施建设。而这些国企盈利并非是由于自身的经营有方，很大程度上来源于城市土地开发和升值收益。

支撑重庆市户籍制度改革的，除了决策者的决心与勇气外，其最重要的支撑就是其独特的区位特点、工业化阶段特征和“第三财政”的制度模式。根据重庆市长黄奇帆的说法，重庆由于国资增值而形成“第三财政收入”，使得政府的财政能力底气很足。有了较多的财政收入，重庆也能在众多公共服务领域有更大作为，例如重庆花大气力建造公租房。