于建嵘 李人庆：户籍制度改革不能一刀切（5）

总之，户籍改革的真正内涵不在于迁户口而在于待遇一体化，是以“住房、低保、教育”为核心的公共服务和福利保障制度，户籍制度改革的方向是减少户籍造成的公共服务差异。户籍制度改革未来的重点突破方向是大城市的户籍制度改革。户籍制度背后的核心是财政制度。户籍制度改革必须以外来农民工为主体。任何有关户籍制度的改革努力，如果不能切实以外来农民工居主体的外来人口为重点，就容易变成表面功夫。户籍制度改革必须服务于人口城市化，科学而渐进地降低大城市外来常住人口落户标准。从这个意义上讲，对当前中国的发展阶段而言，更有意义的城市化不是简单的城市常住人口增加，更不是城市面积的扩大和开发区、新城的大规模建设，而是尽享城市公共服务的市民增加。户籍制度本身的改革是一个目标而非手段：目标不能和手段混淆，简单地“宣布”取消城市与农村户口,很难有什么现实效果；手段恰恰需要跳出户籍之外，需要通过社会管理创新和探索公共服务的筹资创新，让“土地的城市化”为“人口的城市化”服务。

户籍改革已经进入综合和攻坚阶段，地方政府已成为改革的主角。改革意味着福利扩大化，是需要地方政府的财政支出作为支撑的。户籍制度改革呈现出一种自下而上的改革路径，即一些创新与进步都出自地方政府。涉及到如此大的人群和根本性的制度，不是光喊就能解决问题，而是需要真金白银的。这就是为什么中央和各部委的浅层改革已到尽头，部分城市地区的单线突进也遭到阻力而夭折的根本原因。已有的户籍制度改革的失败就在于：过分强调适应性和渐进性改革，忽视整体性和系统性的改革；过分强调单线突破或者仅仅是底层实践改革，忽视顶层设计和配套改革；过分强调改革的应然，忽视改革所应具备的条件；片面强调现实条件，而不是力图通过制度改革创造条件。

户籍制度改革也需要注意以下几个问题：第一，地方政府的公共服务能力，即财政福利供给水平与能力十分重要，其供应能力越强则越有能力应对和化解户籍管理放松之后城市居民数量以及社会公共需求增加的压力与冲击。但是，这也需地方政府有提供社会公共服务和保障能力的政治意愿。第二，户籍改革的底线是不能降低城市居民的既得公共服务及福利水平，必须以增量改革作为改革的突破方式和路径。第三，户籍改革在仍不能脱离目前财政分权和地方分灶吃饭的情况下，改革进展也取决于各地自身工业化和城市化所能提供的机会和空间。正是这种差异和地方政府的竞争形成了各地户籍制度改革的多样性和差异性特征。

三、户籍制度改革：各地实践

地方政府的户籍制度改革不同于中央部门的户籍制度改革，其改革具有综合性，是人口的城市化，而不是登记或者管理制度上的城市化。它也不同于中央政府推动的、全国统一进行政策试点的小城镇户籍制度改革。那是一种集权式的改革模式，即中央政府没有在改革中赋予小城镇社区以自主权。对于大中城市的户籍制度改革，总体上说，我国实行了一种分权型的改革模式。在政策实践上，尽管国务院于1998年批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，提出了总的指导原则，但允许各大中城市根据当地的具体情况分别进行改革试点。与小城镇的户籍制度改革相比较而言，中央政府在一定程度上把各大中城市户籍改革的主动权赋予了地方政府。从目前来看，各大中城市的户籍制度改革模式各具特色，一般又可分为两种类型：一种是地方政府总体上不以城市社区为中心设计改革方案，而把本行政区作为一个统一的社区，以拆除行政区内阻隔城乡的藩篱为目标。其典型是成都市、石家庄市及宁波市等。这种类型的改革在一个相对独立的行政区内明显具有集权式改革的特点。另一种是地方政府推行了以城市社区为中心的户籍制度改革，对外来人员和本行政区内的农村社区人口入户城区采取较为严格的审批条件。这一模式的典型是北京市，相对具有分权式改革的特点。

地方政府户籍制度改革是由各地政府按照各自情况来制定的，其适用范围也只限定在本地。具体类型可以分为两种形态和四个类型。一种是按照区位来分：沿海地区和内陆地区；一种是按照规模来分：大城市、超大城市的户籍制度改革和中小城市的户籍制度改革。其中以重庆市户籍制度改革影响最大，最具系统性和创新性。下面就三个地方的户籍制度改革进行简要的评述和分析：