于建嵘 李人庆：户籍制度改革不能一刀切（7）

重庆通过土地工业化来促进人口的工业化和城市化，再通过人口的城市化释放农村人口对土地的占用和过度拥挤，实现了以土地城市化来推动人口城市化，并在这个过程中通过一系列制度形式严格保证农民利益不被侵犯。城市化和户籍制度的空间难题通过制度机制转换以及时间延缓，解决了瓶颈问题。重庆把农民工进城问题和转户问题作为城乡统筹的突破口，从根本上讲这是一场以农民工城市化为主要特征，以解决农民工户籍问题为基点的改革。

重庆户籍制度改革和城乡统筹把五个方面的一体化作为核心：首先是城乡统筹基础设施的一体化；第二就是农村的教育、卫生、文化等各类公共服务方面也要搞好，实现城乡统筹一体化的公共服务；第三方面就是要把农村的社会保障，包括农民的养老、医疗，农村贫困户的低保等保障制度建立起来，实现城乡一体化的社会保障体系；第四个方面就是城乡的要素市场要实现一体化。因为中国城乡割裂的二元结构的一个重要方面，就是城市和农村的市场体系是二元分隔的，以至于农村的各种生产要素，跟城市的各种要素互相不能畅通地流转，这也是一体化的一个重要方面。第五个方面就是农民工的户籍问题。农民工户籍问题是需要用最大努力去突破的问题。前三个方面实际上是政府的公共财政怎么为农村服务的事情，农村的道路、自来水、污水处理或者其他基础设施是一个投入问题，农村的社会保障，包括养老保险、医疗保险和各种扶贫帮困的低保制度也是一个投入的问题。所以，前三个方面的一体化很大程度上在于政府和社会如何积累更多的资金，向农村合理地投入。要素市场的流转则是一个市场体制深化改革的问题。第五个方面最为核心的是农民工的待遇问题，农民工怎么进城，真正成为城市人口的问题。通过规划，按属地化原则，农民工在主城工作就在主城转户，在县城工作就在县城转户，在乡镇工作就在乡镇转户，这样整个重庆实际上有三个级别的城市化概念，分层次分梯度地进行转移。

重庆户籍制度改革过程中，坚持把农民工转户作为一个突破口。这项工作在具体推进的时候，有几个特点：第一，就是所有的农民工在户籍转成城市居民以后，同步实现所谓五个“一步到位”，实际上就是五个保障——养老保险与城市居民同等待遇，医疗保障同等待遇，低保同等待遇，住房、教育一视同仁，同等待遇；第二个特点就是农民工转户，是按照他的进城工作时间以及一些相关联的条件转户，绝不附加土地条件或者其他条件。农民工进城获得城市居民待遇，是以他的青春、劳动力和工作岗位为前提换来的，绝不用附加任何其他的条件。这是一个出发点的问题，也是宗旨的问题。第三个特点，户籍制度的改革成本是通过土地升值和逐年分摊以及政府、企业、社会共担来解决的。

进城农民的土地流转与退出必须是自愿的，要按市场价值计算，不能低价征用，也不能强迫。政府要动用公共财政为农民工改善福利待遇，增大城市化、工业化进程中城市基础设施容量，提高公共服务的质量，满足包括进城农民工在内的整个市民群体的内在需求。

重庆为落实政策，实施了“五个禁止”或者叫“五个不许”的工作制度。第一，禁止在整个转户过程中下指标。不是说你搞得好的就评先进，而是不跟任何考核挂钩。这是一场改革，改革的过程是要宣传，要努力，要让大家理解，但是没有指标要求。第二，禁止转户与利益挂钩。第三，禁止强迫农民转户。第四，禁止强迫农民退地。整个转户过程跟农民退不退地无关。第五，禁止各种各样的用工的变动。

按照《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》，今明两年，重庆将有338.8万农村人口转为城镇居民，到2020年，实现累计1000万农民转户进城，约占现有农村人口的一半。

重庆是否为中国户籍改革提供新思路，走出了一条新路？目前还不能下结论，重庆还在改革路上，其独特的区位和直辖市等制度性优势也是其他地区无法相比的。但其发展方向无疑是正确的，在保证农民利益基础上实现城乡一体化的发展，着力于制度一体化，而不仅仅关注城市，也关注农村，把户籍和财政、土地制度的联动改革作为改革的突破口，其制度和方式是值得学习借鉴的。

2、成都户籍制度改革

2010年11月，成都市委、市政府出台了《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》。该《意见》指出，到2012年，成都将实现全域统一户籍，彻底破除城乡居民身份差异，建立户籍、居住一元化管理。居民可以自由迁徙，实现户口登记地与实际居住地一致。

在此之前，成都已经先后进行了4次较大规模的户籍政策调整，包括：2003年，取消入户指标限制，以条件准入制代替“入城指标”；2004年，取消“农业户口”和“非农业户口”性质划分，统一登记为“居民户口”；2006年，率先实现本市农民租住统一规划修建的房屋可入户；2008年，实现本市农民租住私人住房可入户，打破由货币筑起的阻碍农民走进城镇的壁垒。[5]

在《意见》中，成都市提出了户籍改革的12项具体措施，这些措施归纳起来主要包括以下三个方面：

第一，实行居住登记制度。建立户口在居住地登记、随居民流动自由迁徙的统一户籍管理制度，实现居民户口登记地与实际居住地一致。同时，建立以身份证号码为标识，集居住、婚育、就业、社会保险等基本信息于一体的人口信息管理系统。通过改革，户籍成为居住登记管理的一种手段，城乡居民可以根据合法固定住所证明进行户口登记，户口登记时不但购房可以落户，而且租房同样可以落户。这样农村居民可以通过在城镇购房或者租房的方式落户城镇，灾后重建城镇居民也可以购买农民宅基地建房，并迁徙到农村。户口也随着居民的居住地变动而变动，实现了居住和户口登记一元化管理的目标。

第二，统一了部分城乡公共服务政策。成都户籍制度改革文件中提出，建立城乡统一的就业失业登记管理制度，统一失业保险待遇标准；统一中职学生资助政策，对就读中等职业学校的本市所有户籍学生统一助学标准。要求各区县对城乡居民符合住房保障条件的家庭，统一纳入城乡住房保障体系；要求各区县首先统一城乡“三无”人员供养标准，对有条件的区县，建立城乡统一的低保标准；对暂不具备条件的区县，要求在2015年之前实现统一城乡低保标准。在社会保险方面，成都进行了较大的改进，将已有的非城镇户籍从业人员综合社会保险并入城镇职工社会保险。

第三，统一了部分城乡管理措施。成都市户籍制度改革文件在计划生育、义务兵家庭优待和退役安置、政治权利等方面实行统一管理措施。在计划生育方面，实现独生子女父母奖励政策城乡全覆盖；要求各区县实现统一城乡义务兵家庭优待政策，并对入伍前没有土地承包经营权和林地使用权的退役士兵实行同等安置政策；提出城乡居民在户籍所在地享有平等的政治权利，平等享有选举权、被选举权和民主管理权利。[6]