于建嵘 李人庆：户籍制度改革不能一刀切（8）

3、广东户籍制度改革

2010年6月7日，广东省政府出台了《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)》，正式启动了“积分入户”的户籍改革探索。该《意见》指出，原则上农民工积满60分可申请入户，形式上很像加入外国国籍的技术移民，是有条件、有限制的人口城市化。

具体入户分值由各地根据当年入户计划和农民工积分排名情况调整确定。此后，广州、中山、东莞等地先后制定了农民工“积分入户”的具体实施细则。据悉，广东省计划到2012年，引导和鼓励180万名左右农民工通过积分制入户城镇、融入城镇。广东户籍改革有以下特点：

第一，在条件设置上，将入户条件细化为学历、技能、参保情况等多项指标，并赋予相应的分值，入户条件明确并量化。

第二，在社会导向上，既设有社会贡献等加分指标，又有违法犯罪等减分指标。比如，参加献血一次，参加义工、青年志愿者服务每满50小时，以及爱心捐赠每千元均积2分，但最高均不得超过10分；对违反计划生育和违法犯罪者设有减分条款。获得县级和地级以上表彰和荣誉的每次最高可积60分。

第三，在权限设置上，既强调全省的统一性，又注重赋予地方自主权。农民工积分制入户城镇指标由省统一指标和各市自定指标两部分构成，省统一指标在全省互认、流通和接续，各市的自定指标可根据当地产业发展和人才引进政策设定。[7]

综上所述，由于各地方政府进行户籍制度改革的社会背景、制度条件、发展阶段以及政治意愿存在着明显的差异，对他们的改革形成不同的约束条件，户籍制度改革也采取了不同的方法和路径。总体而言，户籍制度改革虽然在各地都进行了试点改革，但往往是与其资源和能力意愿相一致的。由于重庆城乡一体化改革具有内陆特征，因此倾向于采取城乡一体化的发展策略，而广东有很多外省的农民工，要解决这个问题，依靠原住民为主体的输入地政府似乎是不太现实的，而必须通过顶层设计和中央部分买单才能解决。

四、结论和改革建议

户籍制度既是一个历史遗留的问题，更是一个现实的亟待解决的问题；户籍制度改革既是利益权益的问题，更是关乎自由迁徙等一系列基本权利的问题。户籍制度改革既是一个关乎个体和地方发展的问题，更是关乎整个中国能否走出困境实现未来稳定和可持续发展的关键所在。从表面上看，户籍制度改革是一个户口问题，但实际上是附着在户口背后的一系列不平等的、对农民歧视性的政策，是对基本权利和权益的侵犯；从表面上看，是户口准入和居住准入的问题，但实际上问题的关键并不在于能否进入，而在于进入后能否获得同等的待遇，否则户籍制度改革只是一场文字游戏。

户籍制度涉及到一个民族国家的公民的社会公民权。所谓社会公民权是西方福利国家理论中的核心规范理念，代表的是国家对于公民面对社会风险时所负有的责任，以确保其生活福祉。社会公民权这个概念指涉的是国家提供社会福利或服务时，如何界定命运共同体之中不同成员彼此之间的权利与义务关系。而在现代的认知中，这个命运共同体便是指民族国家，将社会公民权和政治、经济等其他面向的公民权利结合起来，在国家疆界内受到主权的保障。即使在社会主义国家中，尽管和资本主义国家进行资源分配的政经机制不同，这样的空间意涵也没有改变。户籍制度中的“城镇/农村”区隔无疑是界定社会公民权的关键范畴，将市民与农民的相关社会权区分成两个世界，形成中国福利体制的“一国两制”，在国家疆域内用行政力量形塑出鲜明的阶层化社会公民权。地区性福利制度的兴起，重新划分了社会公民权身份的界线。地方政府在依据中央政府指示推行新的社会政策或是进行相关试点时，往往以自己的行政区划作为福利项目享有的界线；于是我们观察到“本地/外地”正成为一个更为明显的福利权利/义务边界，中国社会福利体制正在更细致地分化为不同的“福利地区”（welfare region），重新界定着社会公民权的形式与内容。户籍制度改革作为一种社会公民权确立过程对于缓解社会冲突，对于国家认同、国家凝聚力和国家建设都具有十分重要的作用。

改革开放30多年，中国农民工已经悄然实现代际更新。从代际关系来看，1980年代农村政策放活以后，一部分农民“洗脚上田”进厂务工，他们亦工亦农，离土不离乡，成了最早的一代农民工；1990年代，随着沿海经济特区的快速发展，开始出现了一大批离土又离乡的进城务工农民。他们又分为两个非常明显不同的群体：一部分与第一代农民工一样下过田，绝大多数仍然把回乡务农作为最终的归宿；另一部分则是没有从事过农业生产，直接从学校出来就进城务工。他们有较高的文化水平和精神生活需求，渴望继续学习，重视技能培训，希望融入城市主流社会的愿望特别强烈，要求和城里人一样平等就业、平等享受公共服务，甚至得到平等的政治权利。这些把融入城镇作为最终归宿的进城务工群体，被称为“新生代农民工”。随着时间的推移，特别是大量80后和90后的加入，这部分农民工的人数越来越多，到目前约占到农民工总数的60%，已登上了城市化进程的重要舞台，并成为新产业工人阶层的主体部分。

然而，“新生代农民工”的生存和发展面临着十分现实的困境。由于现行的户籍制度，这些“新生代农民工”虽然有成为城里人的强烈愿望，有的也在城市里生活了10多年，可他们就是不能获得城镇户口，只能在长期打工的城镇暂居，因此，他们也就不能享受城市居民的社会福利以及最基本的社会保障，他们的下一代甚至没有资格同城镇居民一样获得最基本的教育权利；由于经济上的原因，这些“新生代农民工”绝大多数没有能力购买城镇的住房，甚至不能租住一个可以进行简单家庭生活的空间。由于文化上的原因，这些“新生代农民工”虽然对现代城市文明充满了渴望，却很难真正进入到城市主流的文化生活，甚至不能获得基本的信任，遭受到各种歧视。凡此种种现象，一直客观存在并越来越严重，是一个必须解决的社会问题。中央已提出了着力解决“新生代农民工”问题这一任务，这是一个良好的开始，但如何“采取有针对性的措施”则是关键。据悉，2011年2月底，一份经国务院常务会审议通过并内部下发的文件（《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍制度改革的通知》）已经为未来户籍制度改革指出了方向，定下了调子。根据文件精神，未来的“户改”仍将采取“渐进式”改革，不少人期待的“自由迁徙”在相当长的一段时间内仍不能实现。不过，各地在遵循中央“户改”基本原则的基础上，可以综合本地的资源禀赋和城市化策略，推行适合本地的户籍改革举措。