发行市政债券的财政制度条件

是否应该允许地方政府发行市政债券是我国长期讨论的一个现实问题。目前城镇化推进进入新阶段，财政改革和金融改革也在深化，地方政府融资平台融资规模放大、管控强化，这使市政债券发行研究再度成为热点。但应看到，关于市政债券发行的讨论往往陷入价值判断，只是简单地说应不应该允许发行，这实际上与逻辑推理过程和客观约束因素作用机理过程是不对称的。因为作为一种制度安排，可否发行市政债券首先取决于制度环境状况，这是事情的起点。市政债券属于政府债券，有特定的发行目的。因此，探索发行市政债券的可行性，首先要分析财政制度条件的具体约束性。

财政体制与市政债券发行

财政体制是指政府间财政关系，具体表现为各级政府间权力和责任的系统制度安排，包括收入权限划分、支出责任划分、转移支付权力划分等内容。人类社会进入民主政府管理阶段之后，形成了统收统支型和分级型两种财政体制。第二次世界大战之后计划经济国家的财政体制都属于统收统支型。西方国家在完成了资产阶级革命之后，就建立了完整的分级财政体制，大多数发展中国家走的也是这条路，我国改革后先是采行包干型财政体制，1994年起采行分税制财政管理体制，这两种体制就收支管理模式而言，本质上都属于分级财政体制。

分级财政体制的特征是各级政府财政收支权力和责任边界清晰、财政运行相对独立，是与分级管理型行政管理体制相配套的财政体制。西方国家的分级财政体制大致可分为两类：一是联邦政体下的分级财政体制，其突出特点是政府间收支权限划分和转移支付由相关法律来界定；二是单一政体下的分级财政体制，其突出特点是政府间收支权限划分和转移支付不完全由法律来界定，而是更多地由上级政府来规定。大部分采行直接民主政治制度的发展中国家的情况与西方国家差不多，特别是一些原殖民地国家，如印度，基本上是把西方国家的模式植入本国。我国的分税制体制是与统一领导、分级管理的行政管理体制相配套的财政体制，与国外相比，具有明显的高集权化倾向，具体表现有三点：一是税政全国统一；二是各级地方遵从中央制定的基本预算制度；三是必要时上级政府要承担下级政府的支出责任，比如汶川地震爆发后，中央政府承担了救灾的大部分支出。

采行分级财政体制国家倡导原则，一级政府一级财权，债权则是财权的内容之一。各国内普遍发生争议的是究竟各级政府应该有多大的财权，地方政府总是希望自己有举债权，中央政府则要控制地方政府举债规模，平衡两者立场的选择有两个：一是赋予地方发债权；二是禁止地方发债。发达经济体普遍允许自主地方发债（如美国），新兴经济体则极力控制地方发债，我国干脆禁止，巴西则采取有限禁止（地方发债规模与上交中央政府的保证金规模挂钩）。通观各国情况，地方发债主要是为了解决城市建设融资问题，也就是说市政债券发行是问题的焦点。

我国地方政府没有举债权与财政体制特征有内在联系，至为突出的表现是基本财政制度决策权的中央集权本质排斥任何一项重要制度安排决策权的下放，因为“点”的突破会连带出“面”的塌陷，比如，可以想像出的连锁是一旦允许地方发债，地方会强烈要求税政自主权（个人所得税费用扣除额各省自定的呼声就是例证），如此下来，集权特征就会被分权化取代。很显然，这是要尽力避免出现的情况。