保障房建设诸多异化根源（2）

保障房建设缓慢的另一个重要原因是缺少社会单位和社会资本的参与。民众集资建房是政策和法律允许的一种公民获得住宅的行为，但是几乎所有地方政府都严格限制居民个人和集体自建住房，禁止非开发企业建房，而将房屋建设的权力赋予开发商，人为造成了开发商对房地产市场的垄断。考虑到保障性住房建设对商品房价格的抑制作用，开发商没有积极性甚至抵制保障房，依托开发商进行保障房建设很容易使政策走形。地方政府抱怨保障房建设资金不足，完全可以更专注于负责城市规划和配套设施建设，而将部分房屋建设开发的任务由民众自建房和合作建房完成。社会资本对保障房建设并非不感兴趣，只是没有形成明确的盈利模式，大多数处于探索和观望阶段。政策预期不明朗是社会资本参建保障性住房的重要障碍。保障性住房建设过程中披露的质量和配套问题，也为社会资本参建保障房能否收回投资增加了不确定因素。

完成保障房建设任务并不困难

只要政策执行得力，保障房开工建设数量指标完成并不困难。但是保障性住房的安居目标，绝非开工建设就能实现。保障房建设是民生工程，还是投资活动、政治目标，各级政府的观念决定着保障性住房项目的走向。在民生工程和经济利益的抉择中，需要政府抽身房地产利益链条，实现政府职能由刺激经济增长向保障民生的转变。中央政府需要转变地方政府政绩考核体系，以是否有利于改善民生、是否有利于经济社会综合发展作为考核重点。

第一，对地方政府实行严格的行政问责，保证保障房建设所需的土地和资金供应。保障房建设是政治任务，地方政府必须完成。弱化政府政绩考核中的GDP指标，强化对地方民生的考核。以严厉的行政问责调整地方资金投放，提高土地出让金收益用于保障性住房建设的比例，山西、吉林等省已经提高至20%左右，必要时可以要求土地出让收益全部用于保障房建设。

第二，推动扩大保障房覆盖范围。按照居民实际需要制定覆盖范围标准，扩大住房保障受益面，为中低收入居民提供全方位的住房保障。目前我国保障性住房申请资格往往限制在本地户籍，非本地户口居民很难被保障性住房覆盖。城市化过程中大量农村劳动力进入城市，这部分人群被排除在保障性住房之外，只能依靠商品房市场解决居住问题，这是不公平的。随着保障房建设成为房地产市场的主要部分，保障性住房覆盖范围应该扩大到全体本地常住人口中的中低收入者。

第三，强化保障房安居功能。中央政府不但要对各地保障性住房项目的开工数量进行考核，还要对项目进展情况进行追踪，防止有开工无进展，保证项目按时完成。及时纠正项目落实过程中的政策扭曲，对保障房开发项目做好周边配套规划，降低居民入住的生活成本。对保障房建设全过程实施最严格的质量监督管理，并且纳入地方考核。

第四，推进社会单位和社会资本参建保障房。开发商表面上支持国家保障性住房建设，但是其利益诉求决定了开发商不可能成为保障性住房建设的积极推动力量。打破开发商的强势垄断地位，核心是放宽市场准入条件，形成多元化、多层次、多渠道的竞争关系。赋予自建房和合作建房等开发模式以合法地位，承担保障性住房建设和管理功能。

（作者分别为中国社会科学院工业经济研究所研究员，中国社会科学院研究生）