杨雪冬：中国走向可持续的政府创新（3）

杨雪冬：从我们举办地方政府创新奖的角度看，当然希望更多地表彰原创型创新。但正如前面的制度前提所提示的，在中国，这种创新的难度更大，空间更有限。因此我们看到，学习型创新所占比重几乎与原创型创新一样。对五届113个入围项目的分析表明，60个项目属于原创型创新，57个项目属于学习型创新，4个项目属于这两种类型的结合。四个兼具两种特点的创新是：第二届入围项目福建省厦门市思明区“公共部门绩效评估”，第三届入围项目浙江省绍兴市“政府办公室导入ISO9000质量管理体系”，以及第五届获奖的两个项目：福建省厦门市政府“市民健康信息系统”建设和山东省青岛市委市政府“多样化民考官机制”。这四个项目的学习性体现在对有关技术手段的利用上，原创性则体现为它们根据需要解决问题，对这些技术手段进行创造性的应用，并为其他地方的相关项目提供了富有价值的经验。

领导文萃：既然地方政府缺乏制度性创新的空间，那么，这些创新项目的主要着眼点在哪里？

杨雪冬：您的这个问题很到位。实际上，我们在组织这项工作中发现，多数创新项目着眼于“落实”。习近平同志前不久在中央党校有个讲话，题目就是“关键在于落实”。我们根据项目特点，发明了一个有中国特色的词汇，叫做“落实型创新”。对这113个项目进一步分析发现，有88个项目属于“落实型”创新，比例高达77.8%。原创型和学习型创新中的许多项目都可以纳入这个类别。对第四届和第五届入围项目相关官员的调查显示，“落实中央的有关精神”列在“创新的最初目的”第二位（比例分别为22.8%和15.1%）。“落实型”创新通常有两种形式：一种是对中央提倡的某种目标或某项政策意图的回应。比如建设“服务型政府”、发展“党内民主”等目标提出后，各地都在这个方面做了很多有价值的探索。另一种是对中央或上级具体要求的实现。改革试点进行的创新是这方面的典型代表。比较而言，第一种落实型创新更具有探索性，不仅没有现成的模式可循，甚至在许多情况系也没有来自中央或上级明确的赞同态度和具体支持。对第四届和第五届创新奖入围项目相关官员的调查显示，在最希望获得的“外部支持”中，“领导（上级部门）的认可”排在第一位；影响创新项目从观念到实际运行间隔时间的因素，排在第一位的也是“上级批示认可”；而对“哪些结果证明创新是成功的？”的回答，排在第一位的是“得到上级认可”（第四届的比例是40.8%，第五届是45.3%）。

领导文萃：干部队伍中有这样一些论调，“创新很累”、“创新是吃力不讨好的事”、“‘先行先试’得做好‘先行先死’的准备”，等等，这些不全是消极言论，而是政府创新整体或者局部环境的某种反映。据您的观察，在这种情况下，为什么还有那么多创新案例？创新的动力在哪里？

杨雪冬：这里先要澄清您的一个说法，即相对于实际上其他国家，从申报的数量来说，中国政府创新的项目不是太多，而是太少。从近两届看，申报的积极性有降低的苗头。这也回应了您所说的政府创新的环境问题。

的确，从总体上看，政府创新需要主事者要有勇于担当的情怀。但是，深入分析会发现，政府创新的动力机制要比个人担当复杂得多。对于这个问题，目前人们有两种判断：一种认为，由于官员的选拔任用是由上级决定的，所以地方政府在回应社会要求上创新动力不足；另一种认为各种新问题的不断涌现，迫使地方政府必须在更多的领域中进行创新。这两种判断实际上对于创新动力采取了不同的理解。前者认为地方政府创新的动力来自体制内，特别是干部选拔评价制度，创新是“制度诱发型”；后者认为地方政府创新的动力来自社会的变化，创新是社会“倒逼型”。

这两种类型都有一定道理，但联系到中国实际，其实还是太理论化一些。我的意思是，在中国研究政府创新，必须把“政府”人格化，要把对政府创新的动机落实到对“代表”政府的一把手身上。在中国，“人治”传统依然根深蒂固，“一把手”享有很大的权力行使空间，所以创新者对于政府创新的影响非常明显。多个个案研究均显示出，个别官员的创新精神和能力是创新项目成功的关键，他们的调离也是创新项目中止或者蜕变的决定性因素。对第四届、第五届中国地方政府创新奖入围项目涉及官员的调查显示，有一半左右的被调查者认为创新的想法是“某位有见识的领导率先提出的”（第四届是57.8%，第五届是48.1%）。对于“如果其他地方要采纳你们的创新措施，你们觉得他们最需要具备的前提条件是什么？”这个问题的回答，选择“有决策能力的领导班子”排在第一位（第四届的比例是63.6%，第五届是58.4%）。

领导文萃：那么，“一把手”创新的动力在哪里？

杨雪冬：根据我们的观察，领导者进行创新的动力可以分为三种：结构性动力；个人化动力以及事件性动力。结构性动力来自现行体制，主要是官员的评价考核和提拔任用制度；个人化动力指的是官员个体的职业操守、价值追求和事业规划；事件性动力指的是官员所面对的问题，尤其是最紧迫的问题。这些问题往往是通过突发事件的形式展现出来的。在三个动力中，个人化动力和结构性动力发挥作用的持续性更持久。