杨雪冬：中国走向可持续的政府创新（4）

对于每个创新者来说，这三种动力是同时存在的，但在具体的创新中，产生的作用以及体现的方式却存在差异。在对五届中国地方政府创新奖入围项目分析的过程中，由于无法得到该创新项目是否与创新者的提拔有直接关系的资料，所以难以评价结构性动力究竟发挥了怎样的作用。但是，鉴于这些入围项目都曾经在本行政区域或行政系统内部得到奖励（表现为作为先进经验介绍或者推广，接受到一定数量的外部参观学习者），并且其实施也符合中央倡导的改革创新理念，所以，结构性动力起码对创新者的选择起到了规范和引导作用。

相对而言，个人化动力和事件性动力更加明显。个人化动力的存在可以从创新想法大部分是“某位有见识的领导率先提出的”这个回答中得到印证。一般认为，官员个体对政绩的追求是其进行创新的主要动力，但是对第四届和第五届入围项目相关官员的调查，并没有足够的证据支持这个判断。在回答“哪些结果证明本项创新是成功的？”这个问题时，排在前两位的选择分别是“得到上级支持”、“群众积极拥护”，而“项目主要负责人因此升迁”则排在后面。显然，创新者直接从创新中获得“提拔”的收益并不明显。

调查发现，事件性动力所发挥的作用最为明显。在对于创新的最初目的的回答中，高居首位的是“解决当时存在的问题”。对113个入围项目的分析也发现，这些创新的启动多数与当地发生的具体事件或者危机有着直接联系。但有意思的是，被调查虽然认为创新的首要目的是“解决当时存在的问题”，但是回答“哪些结果证明本项创新是成功的？”这个问题时，将“解决了当地实际问题”排在了“得到上级支持”、“群众积极拥护”这两个选项之后。这种目的与结果的背离，一方面说明了被调查者是从更广泛的意义上来评价创新结果的，另一方面也表明了事件性动力的持续时间是有限的，通常只是在创新启动时候发挥作用，并不能贯穿创新过程始终。

领导文萃：从您刚才所描述的动力机制来看，创新项目的可持续性似乎很成问题。

这确实是很多人所担忧的事情。有学者认为中国地方政府创新奖的获奖项目中，许多都半途中断了，缺乏可持续性。他衡量可持续性的标准是该创新并没有在当地或创新部门中坚持下去。毫无疑问，这是衡量可持续性的直接标准。但是，创新的扩散性也是衡量创新的标准，并且在某种意义上比前一个标准更重要，因为只有被更多地方或部门所接受，创新的影响力才会得到更充分的发挥，并可能带来社会和技术变革。在中国整体制度变革，地方和部门情况多样的情况下，扩散性程度更能说明创新的制度化潜力或者应用可能性。

对五届113个入围项目持续性的研究发现，106个项目在创新发源地延续下来，有86个项目的影响扩散到更广的区域，只有3个项目没有任何可持续性。这三个项目分别是：广东省深圳市大鹏镇“三轮两票”选举镇长；海南省海口市龙华区“外来工之家”；四川省遂宁市市中区步云乡“直选乡长”。两个选举创新没有持续下去主要是没有获得宪法等法规的支持，“外来工之家”则由于当地城市重新规划失去了场地条件。　　有意思的是，对第四届和第五届入围项目涉及官员的调查显示，他们绝大部分并不认为主要负责人离开会导致创新项目的停止（第四届的比例是94.2%，第五届为98.6%），因为这些创新获得了当地群众的支持。这种判断显然也会常规看法不同。　

中国政府创新的绩效

领导文萃：这么说来，您对地方政府创新的影响力还是十分乐观的？

杨雪冬：总体上当然是这样，这是我们持续进行这项公益事业的精神动力。中国的改革经验让人们对地方政府创新的影响力给予了很高的期望。一方面，地方和基层被认为富有首创精神，能够通过自发创新激发制度活力，填补制度空白 ；另一方面，中国政策制订的“试点-推广”方式给地方创新提供了条件和渠道，有利于地方政府创新的扩散和制度化。中国地方政府创新奖的创办，在一定程度上反映了这种期望。　　

对第四、第五届中国地方政府创新奖50个入围项目所在地民众、官员的调查显示，他们在评价政府创新的标准中，选择比例最高的两个标准是：“提高公民的政治参与，增加政治透明度，扩大公民发言权”和“具有明显的社会效益并能得到证明”。对这些项目涉及的官员的调查显示，他们在评价自己参与的创新项目的最大意义时，前两位的选择是“提高了管理绩效”和“鼓励了公共参与，提高了群众认可度”。　　进一步分析发现，在上述两种选择中，无论是官员还是民众更倾向于创新的经济后果。在对“政府创新首要解决什么问题”的回答中，选择“提高效率”被列在首位（第四届是53.8%，第五届是49。6%）。这个结果与他们在“评价政府的标准”时，优先选择“发展经济，提高人民生活水平”形成了有效呼应。制度创新只有既能保证提高效率，又被现存的掌权者所接受时，才能够被采纳。在五届113个项目，有92个项目涉及行政管理和公共服务创新。在这些项目中，有23个项目直接或间接是“资本取向的”，即为了吸引外部投资，发展当地经济。而85个“民众取向”的创新，都与民众的生活水平的提高，生活状况的改善有着直接关系。这也说明了，人们虽然期待政府创新能够产生积极的政治后果，比如提高公民参与，增加政治透明度，扩大公民发言权，但是在评价政府改革的实际后果时，他们更倾向于其产生的经济影响，或者物质效果。

领导文萃：除了社会效益之外，地方政府创新的个案在政府内部是不是也会带来积极影响？

杨雪冬：这个问题很复杂，需要深入具体分析。由于创新是具体政府部门通过具体项目的形式完成的，在中国的制度架构内，势必要涉及两种关系。一是地方政府与上级或中央政府的关系；二是创新部门与所属层级政府或政府系统之间的关系，即与“块”或“条”的关系。从这两层关系分析，就会发现地方政府创新所产生的政治绩效十分复杂。