杨雪冬：中国走向可持续的政府创新（5）

就第一个关系而言，地方政府创新不排除会并不必然会改善或者增进进行创新的政府与上级政府或者中央政府的关系，尤其是一些具有探索性、开拓性的创新所产生的影响是非常复杂且微妙的。在一些自主创新案例中，由于创新挑战了上级或者中央的法规政策，或者创新者忤逆了上级个别领导的要求，造成这些自主创新无法在体制内获得足够的支持。这样的创新，即使是成功的，也往往不能改善创新政府与上级政府乃至中央政府的关系。而当这样的创新是对社会要求的直接回应并获得社会广泛好评时，上级的反对或者不表态，反而会削弱其权威、甚至合法性；反之，如果创新获得上级满意和群众满意的“双丰收”，那么它就能在实践中彰显。

当创新是由具体部门实施的时候，这些部门就必须处理和“条块”的关系。在“条”关系中，它要接受本系统上级的业务领导；在“块”关系中，它要接受所处行政区域党委政府的政治领导。对第四、五届地方政府创新奖入围项目相关官员的调查显示，他们认为导致创新容易中断或停止的第一因素是“改革创新过程中影响到执行部门的利益”，由此可见“条条”的影响力。由于多数部门的经费来源于地方财政，人事上受地方党委控制，所以“块块”更容易影响部门创新。即便是“条条”系统内部对于某些创新有具体的要求，也会在落实过程中受制于地方的支持。作为“块块”的地方政府也对“条条”颇有微词。这在一些地方政府调整职能、撤并部门的创新中最为明显。由于“条条”不希望自己的机构在地方和基层被取消，所以一些部门撤并后在获得“条条”分配的资源时就遇到了麻烦。

鉴于上述关系的复杂性，在讨论地方政府创新对合法性的影响时就需要根据其影响的范围和层次进行区分。何增科的研究从创新的扩散范围讨论了政府创新对合法性的影响。但是，合法性并不会简单地从下级传递给上级，从局面扩散到整体。换句话说，在中国这个多层级、多部门体制下，各个层级、各个部门所获得的合法性的加总，并不等于整个体制的合法性。在一些情况下，单个的创新在提升了创新者或部门的合法性的时候，也在削弱上级以及其他部门的合法性。

领导文萃：显然，单兵突进式的政府创新确实“很累人”，您觉得政府创新应该怎样推进才会比较顺畅？

杨雪冬：也许正是由于这种原因，参与创新的地方官员普遍认为，推动政府创新最有效的两种方式首先是“上下互动，中央与基层的合作”，其次是“自上而下，由中央到基层”。这两种选择也是处理上述两种关系的思路。前者强调的是互动性的协调改革，后者强调的是执行式的垂直改革。但是二者都体现了对创新需要整体制度支持的期望。而在现实中，尽管前一种方式更为合理，但是后一种方式更容易实现。

警惕“创新”的三个误区

领导文萃：很多人都注意到，当一个理念成为强势话语的时候，往往也就是落入俗套的时候。就“政府创新”这个话语而言是否出现这种情况？

杨雪冬：确实存在这个危险倾向。观察地方政府创新，有三个误区值得重视：

第一，把创新“口号化”。一些地方政府为了突出自己的创新形象，把创新变成政治口号，要求所有部门都要进行所谓的“创新”，使得这些部门不仅在各种会议文件上高喊与创新有关的口号，以回应上级要求，而且夸大自己工作的创新性，即便是常规工作也要换个说法来体现创新。这必然造成创新的“形式化”和围绕创新进行的浮夸。

第二，把创新“意识形态化”。意识形态化就是把创新绝对化，认为“只有新的东西才是先进的、合理的”，如果工作中没有新的东西，就说明相关政府部门不能与时俱进，相关官员思想保守，难堪大用。这在一定程度上造成了地方政府运行中的“断裂”和政府行为的非连续性，因为新到任的官员为了体现自己的创新形象，会放弃前任的各种做法，即便是合理的做法。这种创新不仅会造成官员之间的矛盾，而且是对合法性资源的巨大浪费。

第三，把创新“盆景化”。一些地方政府和官员为了树立形象，会倾其所有资源来树立创新典型。在丰富资源的支撑下，这些典型形象突出，光鲜照人。然而这样的典型由于是集中当地资源树立的，因此造成了当地发展的不平衡。而一旦树典型的领导离开，这些典型失去了支持，会很快败落下来，投入的大量资源被白白浪费掉。更重要的是，这些典型具有过强的特殊性，无法推广到更大范围内，因此只能是供参观和谈论的“盆景”。

领导文萃：中国有句古话，“乡愿，德之贼也”，某种程度上也可以用来批评这种媚俗趋时的“伪创新”或者“反创新”，因为它们可能是真正意义的政府创新的最大“敌人”，比按部就班不创新影响更坏。

杨雪冬：您的批评有点尖锐，但确实如此。

领导文萃：那么，您觉得要怎么防范这些“贼”呢？

杨雪冬：在现行体制下，要避免陷入上述误区，应该从三个方面进行预防和解决。

首先，中央决策者应该有意识地培养健康的创新环境，尤其是建设合理的创新激励和评价机制，因为许多地方政府创新的目的是为了得到上级的重视，带有明显的投机性。在这个健康的环境中，应该宽容和支持真正的为增进公共利益而努力的创新者，批评和减少那些口头的创新者以及以创新谋个人、部门利益的行为。

其次，要提高地方官员的素质和能力，使他们有能力及时发现问题，并富有创造性地解决问题。

最后，要建立评价政府创新的社会机制。任何政府创新最终都要服务于社会利益，因此社会公众最有权力来评价它们的价值和意义。通过这些机制，可以使地方政府官员及时全面地了解到社会的需要，从而提高创新的针对性和可操作性，避免创新成为“形象工程”、“政绩工程”。