叶竹盛：《预算法》修订的担忧与期待

10年酝酿

“这个草案落后了！”

今年7月6日，全国人大常委会在网站上公布了《预算法》修正案草案，向公众征集意见，截至期为8月5日。距截止日仅两天之时，中国法学会研究部和中国财税法学研究会在北京大学法学院举办了一场针对这一草案的研讨会，专家们反应强烈。

与会场的热烈场面相比，公众反应却相对冷淡。这次《预算法》修正案草案多达74条，同日公布的《劳动合同法》修正案草案仅有4条。但是记者在全国人大征集意见的网站上看到，前者收到的意见条数仅为后者的一半左右。

这个状况引起了学者们的担忧，他们纷纷呼吁公众应更多关注这部重要法律的修订。经济学家韦森撰文称，“预算修法，官员低调……全社会反应冷漠，社会公众似乎失去了对预算修法这件事关中国基本制度和未来经济社会走向头等大事的兴趣。”为了强调《预算法》的重要性，有专家甚至说，“乞丐都应关心《预算法》！”

一位长期关注《预算法》修订的学者告诉《南风窗》记者，本次修订实际上已经酝酿了10多年，2001年全国人大常委会有关方面即已起草了一份修正案，但后来不了了之。本次提交审议的修订案由财政部主导起草。天津财经大学经济学院教授李炜光直言草案不能变成“财政部的内部工作条例”。在不少学者看来，《预算法》本应是加强财政民主、人民管理政府的保障，而不仅仅是政府自我管理的工具。

但《预算法》修正案草案的公众意见征集还是如期结束了。在学者们的频繁呼吁之下，公众意见数量加速攀升，截至8月5日，总计收到30多万条公众意见。这个数据证明，公众并非不关心《预算法》。

谁控制了预算，谁就控制了政府。在政府财政高达10多万亿的今天，如何管好政府的“钱袋子”应成为每个人都关心的话题。

公开

阳光是最好的防腐剂。7月19日，92个中央部门在网站上公布了“三公”账本，这是政府信息公开的一大步，自然值得褒扬。随后《人民日报》撰文指出，将“公开”以法律法规的形式固定下来，进而建立一整套评判、监督、问责制度，恐怕比公开本身重要得多。

公开正是此次《预算法》修订的首要目标。财政部长谢旭人在早前有关《预算法》修订的谈话中就已多次提出，预算公开是改革的主要方向之一。在全国人大常委会公布的草案中，第11条第一款规定：“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整和决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。”

相对于只字未提“公开”的现行《预算法》而言，此次草案无疑是一个进步，但学者们对公开的实际效果却未必乐观。原全国人大常委会预算工委法案室主任俞光远尖锐地指出：“预算都要公开，修改为什么要保密？”他追问，其中规定及时公开，但却没有规定具体的时限，及时到底是多久？

同一条款中，还将涉及国家秘密的内容排除在外。财税法学者张献勇提出，在165个中央部委中，仅有98个需要向人大提交预算报告。截至目前，中央部委中也仅有98家公布了“三公”账本。其他部委是否因为涉及国家秘密而未公开呢？2009年，上海市财政局就曾以“国家秘密”为由，拒绝了市民要求公开预算信息的申请。因此张献勇认为，对于何谓国家秘密应当有明确的界定。

公开期限和范围的不彻底的根本原因也许在于草案中的第11条第三款。这一条款规定由国务院制定公开的具体办法。李炜光认为，“政府是花钱的人，花的又是别人的钱，应该由别人来规定你怎么公开”。

全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪长期关注财政公开问题，自2008年起，每年对全国各省的财政透明度进行评分和排序，结果他发现，如果以满分100计算，仅有一个省及格，而全国平均分仅为20分左右，连续3年基本没有改善。他认为其中一个重要原因是，有大量资金是预算外的，根据估计，每年总规模达到3000亿~4000亿元。此次修订草案明确提出，政府所有收入和支出都应纳入预算。