叶竹盛：《预算法》修订的担忧与期待（2）

而预算的明细情况也很重要。预算账本一般有四个层级：类、款、项、目。如果没有详细到目，就很难看明白钱具体花到哪里了。草案第41条规定，即使是提交人大审批的预算草案，其中的一般收支部分只要求编列到款，重点支出才编列到项。

在北京大学法学院教授王锡锌看来，公开包括结果公开和过程公开两种。从此次草案看来，结果公开是做到了。他认为，预算公开是目的，更是一种手段。公共财政的基本原理是“取之于民，用之于民”，公开自然是其内在价值。另一方面，从逻辑上讲，公众首先要知情，才可能更好地参与到预算过程中，监督预算的编制和执行，因此公开预算是达到监督预算这一目的的手段。如果仅仅公开预算结果，而预算编制和使用的过程不公开，那么公众参与监督的效果自然大打折扣。

监督

如果说公众监督是制度外途径，那么从理论上讲，制度内并不缺监督途径。首先各级人大就是理所应当的监督者。

“《预算法》修正案第12条，预算公开‘由国务院规定’；第13条，分税制‘具体办法由国务院规定’；第25条，政府性基金等收支范围也‘按照国务院的规定执行’；第38条，上年预算的结转、结余资金‘按照国务院财政部门的规定办理’。这么多重要权限都交给国务院和财政部门去规定去办理了。”李炜光认为，草案应更好地体现人大监督政府预算的职能。

除此之外，人大监督政府预算最直接的途径莫过于每年在人大会议上审议和批准预算草案。李炜光说，理论上，人大可以否决政府预算草案，但是此次草案并未规定预算遭否决后怎么处理。2002年湖南省沅陵县财政预算在人大全体会议上因赞成票未超过半数而遭到否决。事后，沅陵县人大的处理办法是改无记名投票为举手表决，由全体会议授权人大常委会在闭会期间审批政府预算草案。此次否决对原定的预算方案并无实质影响。

中国财税法学研究会副会长熊伟说，目前人大只有半天时间审议预算草案，许多代表连草案都来不及看就要进行表决了。这种情况下，很难提出修正。

此外，人大在专业性上也有局限。目前全国人大常委会和地方一些人大的常委会都设有预算工作委员会，负责预算草案提交大会审议之前的初审工作，但目前全国人大常委会预算工委仅有数十人，而在地方上，有些地方要么只有数人，要么根本没有设置这个部门。在北京大学法学院的研讨会上，中央民族大学教授熊文钊提出：“如果（给预算工委）增加几百个编制，而一年省下几百亿，我想全国人民是会同意的。”

除了人大，第二个制度内监督的途径是由央行设置单一财政账户，堵住“小金库”的制度漏洞。现行《预算法》规定“中央国库业务由中国人民银行经理”，但是这一规定在草案里被删除了，新增规定财政部门对国库享有支配权。专业人士对此的解读是，“人民银行回归代理地位，变身为类似商业银行的受托代理角色”。中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，虽然在预算问题上，央行的地位是中立的，但央行经理国库实质上起到了监督审核作用，因为央行所记录的国库信息是审计和预算公开的重要证据，也是人大监督的基础。

根据央行披露的信息，仅2010年，央行拒绝了总共30多万笔违规国库业务，总计金额近1000亿元。有央行官员透露，目前各级财政部门在同级国库开设的资金账户有1万多个，而在商业银行开设的则多达17万多个。财政账户的混乱导致监督困难，甚至发生过地方财政局官员直接从财政账户中贪污巨额资金的案例。为此，中央财经大学财经研究院院长王雍君提出，财政资金应该直接流入统一国库，即便要保留财政专户，财政专户也只能是零余额账户，即资金不能在这些账户中滞留超过24个小时。施正文为此建议，应在《预算法》中增加规定“所有财政资金都应放入设立在中国人民银行国库单一账户中”。他还建议，央行的拨款记录应当定期报告给全国人大常委会。

责任

草案中规定政府法律责任的条款有3条，如果政府部门或者其工作人员有违背预算管理法规的，最主要的承担责任方式是行政处分。中央财经大学法学院教授蒋劲松认为，行政处分主要是内部处罚，而且程度不一，从最轻的警告到撤职都是行政处分，什么样的责任适用哪一程度的处分并不明确。此外，他建议应该规定人大在政府官员违反《预算法》的情况下，可以罢免责任官员。

从预算的公开、监督到责任的追究，草案的每一个环节，都受到社会各界的广泛关注。一位专家说，“修订已经酝酿了这么多年，如果不能改变现状，单纯为了立法而立法，就没有意义了。”王雍君建议，此次草案事关重大，一定要慎重行事，“再修两三年都不要紧”。当然，意见征集结束并不意味着草案即将通过。全国人大常委会一位工作人员向本刊记者表示，这部草案何时通过目前尚未有时间表。

1994年分税制实施后，现行《预算法》随之生效。当年全国财政收入不到1万亿元，到2011年，财政收入已经超过10万亿元。10多倍的爆炸式增长背后，是对政府财政的关注和质疑，例如一些地方无节制的“三公”消费、年底突击花钱、大量的地方政府举债、政府“小金库”不受监督等等问题。

当这些话题不断进入公共领域，公众的公共财政意识也随之增强了。《个人所得税》修订时，公众总共提交了20多万条意见，而此次《预算法》的公众意见超过了30万条。如果说人们关注《税法》意味着关心自己的钱袋，那么关注《预算法》就意味着人们开始关心自己的钱被政府掏走以后应该怎么花，花去哪里的问题，也就是盯住政府的钱袋了。乞丐也要消费，因此也要纳税，所以《预算法》修订实际上是一个连乞丐都应该且具有正当理由去关注的话题。