解密“领导小组”：在特定时期拥有跨部门的协调权力

2012年8月27日，中央司法体制改革领导小组在北京召开第五次全体会议。

这个小组自2003年成立以来，平日难见公开报道，但却悄悄地推动过不少司法改革。2003年，最高法院曾向领导小组建议收回死刑复核权，结果意见被采纳。两年后，死刑复核权最终被最高法院收回。2004年，领导小组就对铁路司法体制改革作出过部署，并在2012年实现。

尽管做了不少大事，但这个领导小组并不属于中央部门序列，组长由中央政法委书记兼任，各司法部门是成员单位。它也没有常设工作机构，只在中央政法委设立一个办公室，人员也从各部门抽调。

在中国，有大量类似于司法改革领导小组的议事协调机构，如农村工作领导小组、中央外事工作领导小组等。它们是党政系统中常规治理方式之外的补充，并在特定时期，拥有跨部门的协调权力，而平时却难见身影。它们也没有人员编制，甚至不印公章，不单独行文。

在地方各级党政机构中，也几乎都有“对口”的“领导小组”。日常新闻报道中偶尔能听到的“领导小组”是什么性质的机构？它们如何成立，如何运作？它们的权力有多大？

常设性小组与阶段性小组

根据南开大学周恩来政府管理学院博士周望的梳理，设立临时性机构的做法，自解放后便开始实施。当时农业生产急需恢复，尚未解放的地区要解放，政务院便设置了一些应对专项任务的综合性、临时性机构，如政务院指导接收工作委员会、政务院劳动就业委员会等。

促成临时性机构产生的另一原因是，新中国的政府设置，基本照搬了苏联的小部门体制，一旦遇到涉及面稍广一点的任务，就必须寻求同一级其他部门的支持和协助。于是，专门设置跨越各部门的议事协调机构，成为自然的选择。

这些临时性机构，大多在工作任务完成后被撤销或并入其他机构，但也有些一直存在下来，如原中央人民政府防汛总指挥部演变成今天的国家防汛抗旱指挥部，原政务院转业建设委员会成为今天的国务院转业干部安置工作小组。

新中国建立之初设立的“领导小组”，不仅存在于政府系统，也存在党委系统。表现最突出的是1958年6月10日，中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教5个小组，隶属中央政治局和书记处。同时也将政府工作划分为五大块，中央与国务院的工作几乎完全对应。

除了这些常设性小组外，当时中央还设立了一些“阶段性”小组，如1955年成立的中央原子能事业领导小组、1962年的中央精简小组、1964年的中央学制问题研究小组等。

“文革”期间，这些领导工作小组基本中断，唯一活跃的是中央文革领导小组。“文革”后，一些领导小组纷纷恢复，比如中央财政经济领导小组、中央外事工作领导小组。同时也成立一些至今仍在党内举足轻重的领导小组，如1988年1月成立的中央宣传思想工作领导小组，1988年7月成立的中央党的建设工作小组。

上世纪90年代以后，一批新的领导小组成立，如1999年全党开展“三讲”教育活动，各省、市、县均成立了“三讲”教育领导小组；后来还有学习实践“科学发展观”领导小组等等。

1993年前，中国的政治词汇中，对各种“领导小组”的定义一直不固定，先后使用过临时机构、非常设机构以及序列外机构等名称。1993年，这些机构统一称为“议事协调机构和临时机构”。2007年十七大报告首次将“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构”，列为行政管理体制改革的内容。2008年之后，统一称为“议事协调机构”。