治理官员经商“顽疾”不能靠“运动”清查（2）

按照制度规定进行日常管理，而不能靠“运动”清查

制度的关键功能是增进秩序，制度抑制着人际交往中可能出现的机会主义行为，制度使他人的行为变得更可预见。中国颁布了大量的法，却没有抑制干部或公务员的经商、兼职等机会主义行为，说明制度的作用还没有得到充分有效的发挥，从而使公务员的行为变得不可预见。

首先，禁止干部经商兼职制度缺乏稳定性。为了避免外在制度僵化的危险，适当的调整是可以的，但规则应当稳定，总在变化的和庞杂的规则难以被理解，在指引人们的行动上效率也较低。中国改革开放30年来，制定了大量的不断变化的禁止公务员经商、兼职的规则，内容重叠，使人们难以理解，并没有发挥规则引导公务员行为模式的作用。

其次，政策大于法的情况普遍存在。在加强外在制度建设时，要讲法的等级性和统一性。以往，在法与政策同时规范公务员行为的“二元法制”的时候，政策大于法。如今，《公务员法》已经颁布实施了，要使它有权威，就要使中央的政策、行政法规与它保持一致，不能违背。在中国，公务员经商、兼职不能得到控制的另一原因，就是政出多门，使人们无所适从。

最后，法和规范制定得再多，如果未得到遵守，也是一纸空文。这里最关键的是要把外在制度变成内在制度，要把禁止公务员经商、办企业、兼职的外在制度变成人们的一种习惯、信仰、道德规范和习俗的内在制度，只有这样，才能降低监督成本。有专家估计，如果没有形成自发性服从，“政府靠强制在任何时候最多只能执行全部法律规范的3%—7%”。我们要减少公务员经商、兼职行为发生的动机。

内在制度是一种道德规范、习惯、良好的礼貌和从政习俗，而外在制度则被定义为外在地设计出来并靠政治行为由上面强加于社会的规则，它是一种明文规定的规范。在实践中，内在制度和外在制度之间存在着明显的灵活转换。在内在制度缺失的情况下，表面上制定有反腐败法律，但是这些法律实际上发挥不了什么作用，因为“公众的态度能够使法律条文变得不那么重要”。

此外，由于内在制度与外在制度不一致，导致制度没有预防功能。内在制度可以有很高的效能，它常常足以使极其棘手和复杂的情形变得井然有序。中国以往都是靠运动来清理党政干部或公务员经商、兼职现象，运动一过，旧的现象死灰复燃。这说明中国并没有按照制度规定的措施进行日常管理。公务员经商、办企业、兼职是一种腐败违法行为，要惩治它离不开法律的强制实施，“没有惩罚的制度是无用的”。但是，只依靠法是不够的，且成本很高。公务员经商、兼职屡禁不止，就是因为只注重外在制度的惩治功能，而没有发挥内在制度的预防功能。(作者为湖南大学政治与公共管理学院、湖南大学廉政研究中心副教授)