公认有效的财产申报制度 为何在中国官员中无法达成社会共识？

【摘要：官员财产申报制度已被各国在反腐实践中公认为有效的“阳光法案”。在我国，长期的制度缺失不仅增加了反腐败的难度和成本，而且诱发了腐败分子的侥幸心理。近年来，我国官员财产申报制度试点过程表明，制度实施的阻力主要来自官员阶层。官员财产申报除了制度要素本身的制定和完善之外，还需要一个社会心理的认同和达成基本共识的过程，而这种共识的形成又不可能完全依靠官员的自发认识，需要从内在认知和外在条件两方面不断强化和推动。目前，应从“隐私保护”、“行为追溯”、“潜在风险”、“势在必行”四个焦点问题上逐步达成共识，加强认同，以期为制度的不断完善和真正实施做好准备。】

到目前为止，美国、英国、法国、日本、泰国、墨西哥、新加坡、韩国、俄罗斯、尼日利亚等97个国家和地区先后实施了官员财产申报制度．其反腐败的重要作用也为世界各国所公认。而我国的财产申报制度在实施过程中却步履艰难。早在26年前，全国人大常委会就将《财产申报法》列入了立法规划，可至今没有正式出台。在反腐实践中．官员财产申报和公开制度已成为我国当前反腐败制度系统的“短板”．并且短板效应日益明显。一系列腐败个案表明，官员财产申报和财产公开制度的缺失，不仅增加了反腐败的难度和成本，削弱了反腐的效能，而且诱发了腐败分子的侥幸心理。

近年来，官员财产申报制度先后在新疆阿勒泰、浙江慈溪、湖南浏阳和重庆等地进行试点，虽然在艰难的推进和探索中也取得了一些有益的经验．引起了强烈的社会反响．但离广大人民群众的期望和真正全面建立官员财产申报制度还有很大的距离。一方面是社会公众的呼声高涨．另一方面却是部分官员的反对或质疑。据一项对阿勒泰和新疆其他一些地方的官员进行的随机调查显示，反对者占70qo，无所谓者占20%．坚决支持者仅占10%。另据“新世纪中国惩治和预防腐败对策研究”课题组的调查显示，93%的调查对象认为实行财产申报制度的阻力主要来自领导阶层。事实说明，我国官员财产申报制度实施的动力不足．要真正建立和实施，除了制度要素本身的制定和完善之外．还需要一个社会心理的认同过程．这个过程是社会公众与官员群体认识的提高以及心理平衡与协调。官员群体需要就制度的建立和运作达成基本共识．而这种共识的形成又不可能完全依靠官员的自发认识．需要从内在认知和外在条件两方面不断强化和推动。

社会共识的形成本身既是一个艰难的心理认同过程，也是社会群体价值观念、思想认识的相互确认过程。有了社会的共识就有了制度制定和完善的基础，可以减少执行的阻力和成本，为全面推进做好准备。从目前来看，官员财产申报制度需要就以下几个焦点问题加强认同：

一、“隐私保护”

以隐私权保护为由拒绝申报并反对该制度的建立是一个重要原因。有官员提出：为什么其他人的财产可以不公开，而自己的却要公开，官员是不是就没有隐私权？持这一观点的官员不在少数。也有人认为：如果将官员的家庭财产等信息全部公布．在个人信息保护法律尚未出台之前，一些官员会因为安全得不到保障而心存疑虑，必然对这一做法持抵制态度。一方面，财产申报制度既然被誉为“阳光法案”．就应该为公众所知晓，财产申报书的内容就应该对社会公开，也只有公开才可以监督：但另一方面，公开之后也可能会造成国家公职人员财产的不安全。

世界各国在实行财产申报制度的过程中．政府官员的隐私权与社会公众的知情权之间的冲突一度成为争论的焦点。这也是我国在推行财产申报制度过程中遇到的主要阻力之一。如何解决二者之间的矛盾，是公务员财产申报制度实行过程中不得不面对的理论和实践问题。正如恩格斯所指出的：“个人的隐私应受到法律保护，但个人的隐私甚至阴私与重要的公共利益——政治生活发生联系时．个人隐私就不是一般意义上的私事，而是属于政治的一部分，它不再受隐私权的保护．它应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。”事实上，各国为了法治建设的需要，最后都采取了公法优先和公共利益优先的原则，即当社会公众对政府官员的个人情况主张知情权时，政府官员不能以自己拥有隐私权而拒绝，应是有限隐私权保护。以美国为例．水门事件后，为了挽回政府信誉，美国国会在1978年通过了争议已久的“道德法案”。该法案要求联邦三大权力机关的高级官员详细申报自己的财产收入。美国的官员财产申报制度的主要法律主体是由联邦法律和各州、郡等相关地方法律共同组成的。此外，官员财产申报制度作为政府“阳光法案”的一部分需要立法机关就涉及政府信息公开的一系列问题提供法律规范。立法的难点就在于如何从立法的角度来协调政府信息保密与信息公开这对矛盾，要防止官员以信息保密为借口，拒绝财产申报制度。官员财产的隐私权与社会公众知情权之间产生冲突的焦点主要集中在：官员身份是否不同于普通民众？官员隐私是否具有公共意义？实行财产申报制度是否基于“官员财产没有隐私”、“官员权利须受限”等理念？所以，现在各国都采取了公法优先和公共利益优先的原则，即政府官员不能以自己拥有隐私权相对抗，同时严格立法保护官员个人的信息被滥用。

实行官员财产申报制度，从表面上看，是将官员的财产置于人民群众的监督之下，使得有的干部不自在、不习惯．其抵触情绪在所难免。但实际上，实行财产申报制度．一方面是保证人民当家作主、保证公共权力廉洁行使、保障公共利益不受侵害的需要；另一方面，也是从制度层面对官员严格要求、严格管理、严格监督，筑起拒腐防变的思想堤坝，是关心、爱护干部的基本措施和解决腐败问题的根本之策。从这个意义上说，官员财产申报制度是对干部自身最大的保护，有利于官员从他律到自律，进而拒腐防变，健康成长。