包心鉴：干部制度改革要做到权力民授

改革实践表明，干部制度改革是整个政治体制改革的基础环节，也是重要“突破口”。从一定意义上说，党和国家的领导制度、权力体系，关键在于干部的选拔、任用与管理。因此，改革开放之初，邓小平在论述党和国家领导制度改革时就突出强调：“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部(包括选举产生、委任和聘用的)职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定。”①我国新时期的政治体制改革，正是从废除实际存在的领导干部职务终身制这一点突破并推进的。这一重大改革，对以后的政治体制改革发挥了全局性、久远性的影响与推动作用。当前我国正处在发展的关键时期和改革的攻坚阶段，改革尤其是政治体制改革已经成为躲不开、绕不过的重大现实任务。政治体制改革的实质是解决权力的配置与使用问题。当前进一步深化政治体制改革，说到底就是进一步解决各级领导干部手中权力的来源、使用与监管问题。从现实情况看，这方面的改革任务还极其艰巨，必须继续坚定不移并持之以恒地将干部选拔、任用与管理制度的改革作为整个政治体制改革的“突破口”，作为反腐倡廉制度建设与创新的关键生长点，使所有肩负人民重托与期望的领导干部都能置于优良制度的监管之下而永不变质。

进一步完善干部选拔过程中的民主化机制

我国是工人阶级政党执政的社会主义国家。无论是党的性质还是国家的性质，都表明，一切领导干部手中的权力，都是公共的权力；因此，一切领导干部的选拔任用，都必须置于社会公共权力的制约与管理之下。这是确保领导干部正确使用手中权力、防止权力滥用而腐败的“源头性”工程。

所谓社会公共权力，是指全社会范围内的政治权力。它是以全社会成员的共同利益为基础的。在国家产生之后，公共权力表现为国家权力。国家是在社会发展到一定程度的产物。因此，“国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力”。②从本质意义上说，这种公共权力来自于社会又服务于社会，并接受社会的制约与监督。但是在私有制社会中，从人民大众中分离出来的公共权力，往往被剥削阶级所垄断，占据着国家职位的剥削阶级的利益常常冒充为全社会的共同利益，因而剥削阶级所掌握的政治权力往往以社会公共权力的虚幻形式出现，实际上成为侵犯、攫取人民大众利益的工具。只有在公有制社会中，以国家权力为标志的社会公共权力才有可能代表全社会成员的公共利益，才有可能成为真正的全社会的公共权力。

然而上述这种逻辑关系和理想化的社会公共权力只有在纯粹意义上的公有制社会中才能够变为可能。我国还处在社会主义的初级阶段，支撑国家权力的经济基础是以公有制为主体多种经济成分并存的经济结构，并且公有制程度还比较低，加上旧社会遗留的思想文化的影响，还不可能完全实现和保证国家权力代表全体人民的利益运行；不仅如此，一部分国家权力还有可能背离社会的公共利益而发生“权力异化”。这就是在我国现阶段所以会产生一些人滥用公共权力而走向腐败的根本原因。恩格斯曾深刻分析道：“政治权力在对社会独立起来并且从公仆变为主人以后，可以朝两个方向起作用。或者按照合乎规律的经济发展的精神和方向起作用，在这种情况下，它和经济发展之间没有任何冲突，经济发展加快速度。或者违反经济发展而起作用，在这种情况下，除去少数例外，它照例总是在经济发展的压力下陷于崩溃。”③恩格斯所说的政治权力这两种运行状况，在我国现阶段国家运行和经济社会生活中都还依然存在：政治权力的主体是与经济社会发展保持同一方向的，是“合乎规律”的运行，对人民大众的利益起保护和促进作用；同时也存在着一部分政治权力背离经济社会发展方向而对人民大众利益起阻碍和侵犯作用，这就是少数领导干部和国家工作人员把公共权力据为己有，依恃公共权力谋求私利，甚至贪赃枉法、贪污受贿、腐化堕落。

防止和清除公共权力背离人民大众的利益走向“异化”，需要从各个方面努力，最关键的环节是要从源头上解决“权力授受”的关系问题。只有回归政治权力的本质，坚持“权为民所授”，才能做到“权为民所用”，防止“权为私所属”，有效地遏制和清除以权谋私和腐败现象。“权为民所授”，实质上就是要把好领导干部选拔任用关，完善与强化干部选拔过程中的民主化机制，使一切领导干部和所有国家工作人员从制度层面时刻清醒地认识到：自己手中的权力是人民授予的，是社会公共利益对国家政治权力的委托，必须运用手中权力全心全意为人民谋利益，使自己真正成为人民大众利益的“保护神”而绝不能成为人民大众利益的窃取者。国家公共权力的本质和社会公共利益的需求，是进一步改革与完善我国干部选拔制度的最根本依据。

进一步深化干部选拔制度改革，从源头上防止权力腐败，需要进一步解决是靠多数人的意志选干部还是靠少数人的意志选干部的问题。改革开放以来，尤其是党的十六大以来，我们党不断加快干部选拔制度改革的步伐，制定和出台了一系列扩大领导干部选拔的民主化、有利于依靠多数人的意志选拔干部的改革措施，包括民意测验、差额投票、一定范围民主公决等等，对干部队伍勤政廉政建设发挥了源头性治理与促进作用。但是也必须清醒地认识到，目前的干部选拔制度改革仍然很不彻底，如何变“权力委任”为真正的“权力民授”，还是干部选拔制度改革中一个亟待解决的根本性问题。许多腐败案件，追根溯源，无不可以归结到选人用人制度上出了漏洞。历史与现实反复提醒我们，党风廉政建设，关键在于选人用人；而选人用人上的弊端，关键在于缺乏民主化机制。建立完善的民主选人用人制度，依托完善的民主化机制选拔各级领导干部和国家工作人员，依然是现阶段深化政治体制改革的重要“突破口”。

如何处理好“党管干部”与“民管干部”的关系，将“党选干部”、“党管干部”与“民选干部”、“民管干部”有机地统一起来，是当前深化干部选拔制度改革需要着力解决的一个突出问题。我们党是执政党，是各项事业的领导核心，“党管干部”是一项不可动摇的原则。深化干部人事制度改革，进一步完善干部选拔任用机制，必须在党的统一领导下进行，体现党治国理政的意志，这是整个改革的方向。但是必须切实防止将“党管干部”绝对化，使“党管干部”演变成少数人选拔任用干部的倾向。

党是人民利益的忠实代表，除了最广大人民的利益之外，党没有自己任何特殊的利益。党的性质与宗旨决定，党在选拔任用干部并向国家机关和企事业单位推荐领导干部过程中，必须坚定地站在最广大人民利益的立场上，尊重民意、顺应民心，真正将那些为人民群众所认同、能够为人民大众办事的人才选拔到各级领导岗位上。但由于在党的各级领导体制中还存在着权力过分集中的弊端，少数人的意志垄断甚至一个人说了算有着深厚的社会基础和体制保障，这就很容易在“党管干部”的名义下将少数人甚至一个人的意志强加到大多数人的意志上，成为选拔任用干部的主要依据甚至唯一依据，从而将“党管干部”与“民管干部”严重地割裂开来甚至对立起来，使“党管干部”凌驾于“民管干部”之上。现实生活中这种事例不胜枚举。一些领导干部，官气十足、私心严重，人民群众很不满意，但是在少数人甚至“一把手”的授意、保护下，一再带病提拔，甚至委以重任，直至东窗事发、腐败暴露。这些年揭露的一些腐败大案要案，绝大多数是与干部选拔任用方面高度集权的弊端联系在一起的。把“党管干部”绝对化，演变为干部选拔任用少数人说了算，必然助长任人唯亲的宗派主义和跑官要官的腐败现象，必然会将一些干部引向权力腐败的陷阱。现实深刻警示我们，必须切实加强干部选拔任用制度的改革，改革的基本取向是增大民主化机制在干部选拔任用过程中的分量，从制度与体制的层面将“党选干部”、“党管干部”与“民选干部”、“民管干部”统一起来，最大限度地从干部选拔这个“源头”上堵塞权力腐败的漏洞。