王振耀：中国应对自然灾害的基本体系（2）

　　（四）国家自然灾害救助应急响应系统
　　根据国家的响应等级，各级政府也都制定了相应的响应等级和预案，从而形成了我国的灾害应急响应等级体系。以国家的应急响应为例，针对各类灾害的应急救助，国家的应急响应主要包括：
　　24小时内中央救灾工作组到达灾区。这是一条极为特殊的规则，即在启动应急响应以后，国家必须派出相应的工作组在第一时间到达灾区。四级响应是国家减灾办派出工作组，而到了三级响应就由国务院派出联合工作组；
　　24小时内救灾物资到位。需要中央支持的救灾物资要开始调度，地方的救灾物资要立即到达灾区；
　　24小时内要对灾民的救助到位。无论是多少的救灾物资，哪怕是一袋方便面、一瓶矿泉水，都需要在当天发给灾民，以使灾民及时得到政府的救助信息。
　　在国家的层面上，还设立有全国灾害应急联络系统，建立有统一的电话及电子联络系统，可以与县级民政局长、主管救灾的副局长以及救灾股长进行及时的联络。
　　（五）国家自然灾害物资储备系统
　　紧急救援的物资储备体系开始建立，已经在沈阳、哈尔滨、天津、郑州、合肥、武汉、长沙、南宁、成都、西安共10个城市建立了中央级救灾物资储备点，一些多灾、易灾地区也建立了地方性的救灾物资储备仓库，中央政府每年都要采购一定数量的救灾帐篷，以救灾仓库为依托的救灾物资储备网络基本形成。
　　（六）国家自然灾害恢复重建系统
　　灾后的恢复重建主要是指对灾区在灾情基本稳定后所进行的对于各类受损设施尤其是居民住房和学校等公共设施所进行的恢复性的建设，其中，对居民的住房因倒塌或严重损害而需要重新建设和修缮的工作是其基本的内容。
　　我国的灾后恢复重建行政管理，是政府统一领导下的以民政系统为主、各个部门互相配合、多种社会力量共同参与的工作体制。其中，民政部门主要负责恢复重建的综合协调工作，并重点负责落实灾民住房的恢复重建，发展改革委员会系统主要负责基础设施包括学校、医院和基层政府办公室的重建工作，交通部门负责道路的修复等。
　　在对灾区住房倒损情况核定后，各级民政部门需要立即制定民房恢复重建工作方案，上报同级政府决策，在政府统一领导下组织实施恢复重建工作。由于重建工作与气候、季节有很大关系，所以会因地因时而各有不同。但就全国而言，一般都要安排在当年内完成重建工作。这主要是因为倒房多因夏季洪涝灾害引发，从夏季到冬季也有几个月的时间，况且民房建设一般较简单，而且冬季比较寒冷，因此多要求在元旦或春节前完成。
　　（七）国家冬令与春季救助系统
　　春荒、冬令的灾民生活救助是我国政府自从建国伊始就建立的社会救助制度。这一制度，主要是保证农村的困难群众在冬、春两季最为困难的时期能够得到政府的及时救助，通称为春荒救助和冬令救助。春荒救助的时段为每年的3月至5月共计3个月，即过完春节之后的三个月，灾民往往最为困难，到了5月，就可以有新粮上市；在一季作物区则为每年的3月至7月。冬令救助的时段为每年的12月到下一年度的2月，即春节前的3个月，这是在秋收之后进入冬季以后的时段，特别是越临近春节，贫困人口的生活就会越加困难，需要进行救助。在没有普遍建立最低生活保障制度以前，采取这样的救助办法，遵循了“救人救急”的原则，在困难人口最为困难的时段施行救助，实践证明是相当有效的。
　　（八）国家自然灾害救助社会动员系统
　　这主要是指社会捐助动员系统。社会捐助、邻里互助是我国长期所形成的历史传统。但是，真正形成比较正规的社会制度并由行政部门实施管理，则始于1996年，即建立了经常性的社会捐助制度。目前，中国的社会捐助制度主要包括大灾时期的集中性捐助、对口支援、经常性捐助制度这样几个方面。
　　集中性捐助，主要是在大的自然灾害发生后由政府所发动的捐助活动。如1998年的长江流域和松花江、嫩江流域的特大洪涝灾害，民政部就在全国范围内发起了捐助活动，结果得到全国的捐款捐物达70亿元以上。2003年淮河流域发生洪涝灾害时，也进行过全国性集中性捐助。还有“非典”时期的捐助，以及印度洋海啸发生后的针对国际灾害的集中性捐助，都是比较成功的捐助活动。集中性捐助，一般有比较强的目标，主要突出一个灾难性的事件，并且时段也比较固定，只是在大的灾害发生后的一段时间内进行。这类捐助，具有相当强的社会效果，也特别容易激发全社会的爱心。
　　对口支援，主要是指东部发达地区人民所捐助的资金和物资定点给予西部贫困地区的支援方式。这项制度于1996年开始建立。目前的地区性对口支援的安排主要是：北京、天津、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和深圳、青岛、大连、宁波对口支援内蒙、江西、广西、四川、云南、贵州、陕西、甘肃、宁夏和新疆。沿海这些地区对于内地的支援，密切了西部与沿海之间的联系。
　　经常性社会捐助，是指城市人口中将闲置不用的东西捐献出来帮助困难人口的活动。

由于城市人口随着生活的逐步改善，淘汰衣服及其他一些日用品的周期缩短，所以捐助活动是经常性的。为了方便城市人口的捐助，1996年以来，在大中城市开始设立捐助站点，到2005年底，全国共设立社会捐助站点3万个。同时，为了进一步保障困难人口的基本生活，一些地方开始利用社会捐助的物资设立了“爱心家园”、“慈善超市”或“扶贫超市”，贫困人口可以在这些超市中领取一定的物资，2005年底全国已经设立有4000多个超市。
　　在社会捐助制度中，一些公益性社会团体扮演着重要的作用，他们从不同的角度进行灾害救助，对于解决贫困人口的多种困难，弘扬社会美德，产生了广泛而深远的影响。
　　（九）国家自然灾害的减灾工作指导系统
　　为了有效地减轻自然灾害，在国家减灾办的统一指导下，各有关部门和地方政府也开展了多种形式的减灾活动，包括社区减灾、减灾教育和培训以及与联合国国际减灾组织的广泛合作等。在地方上，则设立有类似的省级减灾组织并开展多种形式的减灾活动。
　　（十）国家自然灾害的科研与科技支持系统
　　2005年，国家减灾委员会正式设立灾害领域内各类著名专家组成的专家委员会，集中各类专家共同工作开展灾害类的研究。同时，国务院已经批准建设环境与减灾小卫星星座系统，预计2007年能够发射三颗卫星以加强对灾害的监测。
　　
　　三、自然灾害应急管理体系的重大转型
　　
　　2000年以来，中国自然灾害的应急管理体制一直处在根本性的调整过程中。这主要是由于市场经济体制基本确立以后，伴随着信息技术的高度发达以及生活水平的提高，全社会对于灾害应急管理的要求完全改变了。尤其是2003年国家对“非典”事件的处理方式，更进一步有力地推动了灾害应急管理体系的转型。这种转型，主要体现在以下几个方面：
　　第一是灾害救助的目标，从计划经济体制下强调减少经济损失转向以人为本。在相当长的时期内，面对自然灾害，社会的习惯就是强调尽量减少国家财产的损失，甚至出现牺牲个人生命来保护国家财产的现象。而转向以人为本的指导思想后，首先强调的是努力确保人的生命安全。这样，应急救助的着眼点和落脚点以及救灾工作的重点都发生了彻底变化。而为了人的生命安全，重大自然灾害发生前就需要进行避灾性的紧急转移，沿海地区有的为了抗击台风的需要，一个省一次就要转移近百万人甚至过百万人，行政工作量大幅度增加。
　　第二是灾害救助的内容，开始从事后救济转向全方位救助，特别是应急救助。在相当长的历史时期内，救灾工作主要是进行事后的救济，通过一定时间的查灾、核灾，然后再确定政府的救济数量并进行恢复重建。而建立应急救助体系，首要的就是要在第一时间内对于受灾影响而产生的困难人口进行及时的救助。比如，24小时救助到位的规定，就是要求在最短的时间内组织各类救灾物资发放给有关困难人口。从紧急转移开始的救助一直到完成恢复重建，灾害救助已经具有全程立体救助的性质，政府的行政责任加大了。
　　第三是灾害救助的组织指挥，开始从依靠行政人员的个体经验转向系统的预案与应急行动。过去的救灾主要依靠制度而缺乏预案。制度尽管很重要，没有制度就不可能产生规范的组织，但仅仅有了制度还往往不够，主要是缺乏更为细致的程序来进行具体的行为规范。而建立应急体系，就须对细小的工作程序进行十分详尽的规范，比如遇到什么样的灾害应该由什么样的工作人员在多长的时间内进行报告，报告后又如何处置等，都有具体规定。这实际上是公共管理行为的重大转变。
　　第四是灾害救助的组织过程，开始从封闭转向全方位透明。工作要透明，灾情的数据也要透明，特别是死亡的人口的统计更要透明。在相当长的时期中，因灾死亡人口不是立即公开，往往带有神秘色彩。为了强调公开性，2005年，国家保密局和民政部专门就因灾死亡人口的解密问题发出通知，要求及时向社会公开。这样，因灾死亡人口的报道也就日益规范和透明起来，政府部门如果不及时报道，还会产生较大的负面影响。
　　第五是灾害救助的标准，开始从传统的低标准转向保证基本生活并与国际接轨。救灾的标准在较长的时期内一直偏低，政府努力的目标是不饿死人、不冻死人等。而随着经济的发展，现在的标准已经转变为保证灾民有饭吃、有水喝、有衣穿、有住处、有病能医、有学能上等。这样的救助标准，已经远远高于传统的救助要求。例如，1998年以前，救灾过程中一直没有大量地使用帐篷，救灾部门也没有生产救灾帐篷的系统。而在1998年以后，政府部门已经开始系统地储备救灾帐篷，同时在救灾过程中也大量地使用帐篷保证灾民的居住。