世界特大城市社会风险防范研究和启示（2）

二、世界特大城市社会风险防范案例分析

特大城市具有人口高度密集、流动性强，同时建筑密集、经济要素高度积聚，政治、文化及国际交往活动频繁等特征。特大城市除了要为市民的工作和生活提供服务外，一般还是一个国家党、政、军首脑机关集中的地方，任何一个公共突发事件的发生都可能造成巨大的人员和经济损失，危机处置不当，在国内和国际上会产生比较大的影响，甚至会威胁到国家安全。

城市应急管理体系是现代城市管理的重要组成部分。它对影响城市各项功能正常发挥、危害城市生态系统平衡的各种破坏城市公共安全的威胁因素起到预警、制约以及根除的作用。该体系旨在保障城市居民的人身安全和财产安全，最大限度地减轻人员伤亡和财产损失并维护社会稳定。以下选取国外几个典型的特大城市为研究对象，对其应急管理体系的特点进行分析、比较和述评，以期为加强我国特大城市应急管理体系建设，提高大城市应对社会风险防范能力提供参考和借鉴。

（一）美国政府防范社会风险的管理措施

美国防范社会风险有一套成熟的政府应急管理体系。其目前已基本形成了总统领导、联邦紧急事态管理局指挥下的体系完整、各部门协调充分、信息传递迅速的事前预警、事中反应快速、事后救助及时的国家应急系统。这套纵向指导协调、横向相互沟通、调度指挥灵活、信息和社会资源充分共享、组织机构完备且覆盖全国范围的应急管理系统，为有效预防和处理各类突发公共事件发挥了重要作用。“9·11”恐怖事件、“卡特里娜”飓风等灾害的发生，对美国的社会风险防范管理工作带来了严峻的挑战。2003年，美国整合联邦紧急事务管理局及其他22个政府机关，成立了国土安全部，提高了应急管理的权威性；2006年通过了《“卡特里娜”飓风后应急管理改革法》，该法案对美国政府（包括联邦、州和地方）乃至各种社会机构的应急组织架构、指挥、预案、资源体系等各个环节的变革均带来重大影响。另外，协调美国庞大应急管理体系的是法制。美国政府应急法律主要有《国家安全法》、《全国紧急状态法》、《反恐怖主义法》、《联邦应急计划》、《使用军事力量授权法》、《航空运输安全法》等相关法律，它们形成了一个体系。法律体系和法制化手段，为应急管理提供了可靠、高效的保障。值得注意的是，大协调模式强调全过程的应急管理，突出预防的理念。

美国防范社会风险的管理机构即联邦国土安全部紧急事务管理局（FEMA）具有以下特点：①强化权威，综合集成；②充分发挥地方作用；③注重社会力量参加。

（二）英国政府防范社会风险的管理措施

英国经济发展高度依赖国际贸易，大量的流动和国际交往增加了发生公共卫生与恐怖袭击的风险；同时，英国是一个多民族国家，不同的文化背景和宗教信仰也容易引发社会冲突。为此，英国政府以强化中央层面和各地方协调为重点，着力改变应对社会风险的方式：整合各方面的应急管理资源，实行公共突发事件的分级处理模式，构建了适合本国国情的政府防范社会风险的管理体系。

英国的分级处理模式建立在资源整合和部门协调的基础上，注重能力建设，为强调防范社会风险和应急管理体系的整合与协同，政府提出从“水平、垂直、理念、系统”四个方面整合应急管理体系的目标。不仅如此，英国政府在资源整合和部门的协调的基础上，更注重能力建设的理念。为此，中央政府开展了应急管理能力建设项目，确定了3大类18项能力：①组织机构类，包括中央、地区和地方政府应急能力建设等3个子项目；②功能类，包括现场清理、传染病防治、疏散和避难能力建设以及化学、生物、放射性物质和核应对10多个子项目；③关键服务类，包括交通、卫生、食品以及水供应等5个子项目。

在协同有序和考虑各类机构利益方面，英国的处置方法是采取“金、银、铜”3种处置方式并很有特点，3个层级的组成人员和职责各不相同，通过逐级下命令的方式共同构建一个高效的应急处置系统。社会风险发生后，“铜级”的处置人员赶到现场，指挥官需立即对情况进行评估，如果事件超出本部门的能力，需要其他部门协调时，就立即向上级报告，按预案立即启动“银级”处置机制。如果事件影响范围较大，就立即启动“金级”处置机制。“金、银、铜”3种处置方式有效地保证了处置命令在战略、战术以及操作层面都能得到贯彻实施，形成分工明确、协调有序的工作局面。2006年5月，英国伦敦地铁国王红十字车站发生恐怖事件时，就启动了“金级”处置机制，收到了成效，控制了恐怖袭击的事态扩大。

（三）新加坡政府防范社会风险的管理措施

新加坡是一个城市国家，其防范社会风险理念的核心在于全民防御体系建设。国家发生的一切与每一位国民都息息相关，政府不是国家和社会危机时风险和责任的唯一承担者。新加坡有一套别具特色的国家风险管理和危机防范体系，主要特点有：

1.预警机制建设与信息系统研究。建立风险预警雷达，早在2005年10月，新加坡政府就开始着手建立一套风险评估和侦测机制，以全面搜集、分析、解读各种情报及各种灾难预测。同时，新加坡加强与美国的国土安全与技术的国际合作，于2006年3月29日，同美国签署了《国土安全科学与技术合作意向书》和《科学与技术合作协定》。

2.加强危机决策机构的研究。2006年3月，新加坡设立了“卓越国家安全中心”，作为政府的国家安全决策智囊机构。近年来，新加坡政府推出了全面的防恐措施，包括构建国家安全战略框架，以加强国家安全保障，提高国家应付常规军事威胁以及恐怖威胁的防卫能力。

3.加强应急动员与财政保障。新加坡政府制定了一套促使全民全面参与的应急动员计划，并在全国推广《社区安全与保安计划》，整个计划的推广和执行主要由新加坡内政部负责。

4.加强制度建设与法律体系。新加坡是一个崇尚“法律之上没有权威，法律之内最大自由，法律之外没有民主，法律面前人人平等”的法治国家。具体体现在：一是法律的完备性。新加坡已经建成了一个在全世界都堪称先进的法律网络。二是法律的公众性。新加坡有一套严格的执法机制和执法程序。三是国际法律保护。新加坡同包括中国在内的许多贸易伙伴签署了国际投资担保协定。四是安全生产法律保护。2006年1月17日，新加坡国会通过了《工作场所安全及卫生法案》。

5.致力于全民防御体系建设。包括5个方面的防御工作：①心理防御；②军事防御；③经济防御；④社会防御；⑤民用防御。

（四）日本政府应急管理的措施

日本是世界上地震等自然灾害最多的国家之一，为此日本痛定思痛，细致立法，这是日本政府应急管理的主要特点。目前已经建立了世界上最完善、最细致的灾害应对法律体系，主要由灾害对策基本法、灾害预防和防灾规划、灾害紧急应对、灾后重建和复兴、灾害管理组织共5大类52项法律组成。1947年，日本颁布了第一部应对灾害的《灾害救助法》；1961年，日本制定了《灾害对策基本法》，作为日本抗灾防灾救灾法律体系中的基本法；1978年，日本通过了《大规模地震特别措施法》；1995年又制定了《地震防灾对策特别措施法》，使日本关于地震的法律涉及地震观测、紧急应对、抗震支援、地震研究等各个方面。此外，日本除有《建设基本法》外，为了对房屋进行改造以达到抗震的要求，又特别制定了《建筑物抗震改进促进法》。日本政府出台的一系列应急管理措施，在2011年的福岛核电站泄漏事故的危机处理中，发挥了有力的作用。