世界特大城市社会风险防范研究和启示（3）

三、世界特大城市社会风险防范对我国的启示

早在1996年，“联合国住区大会”提出21世纪城市住区将成为发展以及社会和经济进步的主战场，预计到2050年将有90%以上的人口居住在城市这一系统之中。联合国经合组织（OECD）提出21世纪经合组织国家将面临严重的新兴系统风险，也就是面临人类赖以生存的医疗卫生系统、交通运输系统、能源供应系统、食品和水供应系统、信息和通信系统的威胁。

改革开放以来，特别是自20世纪90年代中期以来，中国的城市化进入加快发展阶段。据全国第六次人口普查提供的数据，1978-2011年中国城镇人口比重由17.92%提高到51.27%，年均递增1.1个百分点，只用了32年时间，就赶上了西方200年的城市化历程。同时，土地城市化快于人口城市化的现象出现，中国社会科学院发布的《2009中国城市发展报告》显示，2001年至2007年，地级以上城市化市辖区建成区面积增长70.1%，但人口增长只有30%。在中国，有183个城市正式提出建设国际现代化城市的目标。中国城市化的发展速度是惊人的，远远超过了西方国家城市化发展的速度。英国是世界上最早进入城市化的国家，从30%到70%用了整整200年，美国从30%到70%用了整整100年。据美国麦肯锡全球研究所2011年4月的报告预测：到2025年，在126个新兴城市中有100个在中国；在世界上最富裕的600个城市中，中国将占有151个；未来发展最快的10个经济发展城市中除了纽约外其余9个都在中国。当前，中国正处在社会的转型期，为防止中国在城市化的进程中陷入“中等收入陷阱”和“人口城市化陷阱”，防止“人为制造的社会风险”和“有组织的不负责任”风险发生，必须加强在城市现代化推进中的防范与控制，借鉴西方发达国家在防范社会风险，加强应急管理体系建设方面的经验和理念。

（一）加快我国立法进程，建立健全应急管理法律法规体系

依靠应急管理法律法规体系，这是西方发达国家应急管理的经验。可以说，应急管理各个层次的法律和制度的建立，为应急管理提供了全方位的制度保障；法律制度是进行政府应急管理的最有效方法措施。当前，我国处在社会和经济转型的新时期，社会管理的任务繁重，为此加快建立健全应急管理法律法规体系的任务迫在眉睫。这是因为法律和法规明确了应急管理机构的组织与权限、职责与任务，政府可以有效避免职责不明确、部门互相推诿现象的出现，同时保证了实施标准化应急管理的科学性和可行性，也有利于应急管理体系持续、健康发展。同时，政府要建立常设性的综合管理部门，提高应急管理的效率。面对当今社会频繁发生的威胁公共安全、社会次序和公民生命财产安全的突发事件，各国政府都将应急管理作为日常行政管理的组成部分，与政府常态管理结合起来。

（二）控制人口有序流动，加强人口管理

根据国家人口计生委发布的《中国流动人口发展报告2012》，当前我国的城镇人口比重超过50%，流动人口规模达到历史新高，流动人口流量、流向、结构和流动人口群体的利益诉求都在发生深刻变化。2011年，我国流动人口总量已接近2.3亿人，占全国总人口的17%。当前，我国流动人口的平均年龄约为28岁，“80后”新生代农民工已占劳动年龄流动人口的近一半。其中占据主体的新生代农村户籍流动人口，大多数在城市成长，基本不懂农业生产，即使经济形势波动，城市就业形势不好，他们也不大可能返乡务农。在特大城市中，北京外来人口已超过700万，占常住人口的比重为35.9%；上海外来人口已达900万，占常住人口的比重为39.0%；天津外来人口近300万，占常住人口的比重为23%，这还不包括上述城市的流动人口。另外，像深圳外来人口大大超过本地人口，已成为一个超千万人口的移民城市。这使得外来人口和流动人口已成为中国特大城市管理的顽症，也给特大城市的社会治安和社会稳定带来许多不确定的因素。

发达国家虽没有城市户籍制度，但是对特大城市的人口流动有着严格的管理，并在管理上有法律法规予以保障。为防范特大城市的社会风险，中国首先应该有更以人为本的流动人口管理体系，要把人口管理作为防范城市风险的首要课题进行系统研究，实现外来人口的有序流动。在个人层面，要强调个人对城市社会风险的认识，消除对社会风险的恐怖心理。政府要利用各种媒体向民众提供基本的应变常识；在社会层面，政府应建立完善的募集系统，让有爱心的社会各界人士投入救灾、赈灾。政府部门应加强宣传教育，通过媒体、社区的途径进行建立这种安全文化，使特大城市居民尤其是新移民了解面对社会风险的正确态度和应对社会危机的本质认识，建立一种安全感。

（三）破除城乡二元结构，加快城乡一体化

中国的城市化进程与其他国家城市化进程的最大区别就在于它的复杂性，这是由于中国的特殊国情所决定的。可以说，中国社会的“三化并存”（农业化社会、工业化社会和后工业化社会）决定了当代中国特大城市的“三性”，即社会结构的复杂性、社会生态的多样性和社会矛盾的多元性。这无疑使得中国特大城市的风险与强度居高不下，成为一个脆弱的社会单元。

现代社会任何国家都存在着城乡二元结构的问题。其根本原因是国家之间和一国内经济发展不平衡所带来的结构性问题。其表象是城乡对立和城乡差距所形成的鸿沟，突出反映的是城市对乡村经济性掠夺上升到社会性的掠夺，结果是城市对乡村资源性掠夺和社会性掠夺只会更加剧烈，由此产生的社会对立和社会矛盾也必将更加激烈。为此，要解决特大城市的“三化并存”和“三性问题”，当务之急就是要加快特大城市的城乡一体化进程，解决进城农民工的边缘化问题，要将外来人口和流动人口纳入特大城市的系统化管理体系中，统一规划和统筹安排，让外来人口和特大城市的户籍人口一样逐步享有同等待遇，逐步解决外来人口的身份问题。破除城乡二元结构，户籍制度是中国城市化推进过程中的制约瓶颈。户籍制度形成了两个在政治、经济和社会权利上有重大差别的社会等级，同时也限制了公民对于居住地和劳动地点进行选择的自由。因此，户籍制度的改革无疑有着非常深远的经济、社会乃至政治的含义，户籍制度改革最终的目标是消除“城乡之间的二元结构”以及这种“二元结构”所造成的社会分割和身份歧视。

（四）坚持以人为本，加快生态环境建设

当前，特大城市的生态环境建设已提到了重要的意识位置，究其原因：一是特大城市都提前进入了老龄化社会；二是特大城市的食品安全管理和监督形势严峻；三是特大城市空气质量和饮水安全受到了挑战；四是特大城市的教育卫生均衡化受到挑战；五是特大城市青年就业问题依然严峻。

我国要加强特大城市老龄化研究，积极采取应对措施，坚持“居家养老”和“社会养老”两条路线，以提高老龄人的生活质量；要加强食品安全的社会网络建设，充实行政机构和食品安全检测机构，建立完备的食品安全卫生监督机制；加强城市环境保护建设，对重点水域和污染点加强监测，定期发布空气和水质质量的信息报告，建立外环绿化带建设，走城市园林化建设之路；要做好城乡教育卫生设置的配置，重点向市郊区倾斜，坚持教育卫生均衡化的长远建设；把扩大就业和解决失业问题置于特大城市经济与社会发展的战略优先地位来统筹安排，鼓励青年人创业和建立健全社会保障体系，以促进社会的稳定。

（五）加强信息沟通，建立有效信息传播机制

可以说，在特大城市危机管理的过程中，信息是否可否公开透明直接决定着社会风险管理的成败。在西方国家学者看来，信息权是一项基本人权，向社会提供真实可靠的社会信息是政府和媒体的社会责任，尤其是在全球化时代，这些信息的沟通不仅关系到本国公民的安全和社会的稳定，还直接关系到地区乃至更大范围内的安全与稳定。2012年7月19日，中国互联网络信息中心发布《第30次中国互联网络发展状况统计报告》。报告显示，截至2012年6月底，中国网民数量达到5.38亿，互联网普及率为39.9%；手机网民达到3.88亿，手机首次超越台式电脑成为第一大上网终端。中国特大城市防范社会风险，很重要的一个就是信息权问题，包括政府、单位、公民个人三者之间在社会风险过程中各自的权力义务与良性互动问题。为此，在当今社会，加强信息沟通至关重要，一旦发生社会风险，政府一是要及时公开发布信息，二是掌握信息发布与传播尺度，三是确保信息沟通各方的地位平等。

建立综合信息应急平台，有效实现信息资源共享，具体来说就是要建立地震、民防、气象、防台防汛、疾控中心、应急联动中心等突发事件应急情报信息平台，这是应急管理部门指挥、决策的基础，也是政府实施综合应急管理的必要保障。要将信息管理贯穿于防范社会风险的缩减、预备、反应、恢复四个阶段中；要全方位预测和预报自然灾害、事故灾难和突发公共卫生事件以及社会风险事故，实时预报和预警各类风险的动态，预防和规避风险；要重视应急管理理论和技术研究，加快应急管理人才的培养。

（六）加强国际交流合作，做好城市风险防范评估和应急体系建设

人类社会面临的公共安全形势，呈现出多种灾难事故，包括人为的灾难事故频发、并发，灾害延伸蔓延，社会影响力大等特点。一些危机事件及其影响，常常超越行政区域甚至国界。为此，我们要从我国的实际出发，学习和借鉴国际经验，全面推进我国防范社会风险和应急管理体系的建设，进一步加强国际合作与交流，共同提高应对突发事件的能力。2010年6月，中国政府在北京召开了2010年应急管理国际研讨会，主题是“应急管理的经验与借鉴”，共有来自20多个国家和有关国际组织的200多位政府官员、专家学者和应急管理实际工作者出席。

建立重大事项社会稳定风险评估机制和加强突发事件应急体系的建设，对中国特大城市全面提高突发事件应对能力，实现应急资源有机整合和优化配置，减少重复建设，保障人民群众生命财产安全，维护城市安全运行具有重要意义和作用，也是从源头上预防、降低、控制和应对可能产生的社会稳定风险，是维护社会稳定的一种创新工作机制。目前，上海已制定了《关于建立重大项目社会稳定风险分析和评估机制的意见（试点）》和《上海市重点建设项目社会稳定风险分析和评估试点办法》的相关要求，同时也制定了《上海市突发事件应急体系建设“十二五”规划》。同时，特大城市要做好城市的风险防范评估和加强应急体系的建设，要做到：一是加强组织领导，明确工作责任，全面推进本区域、本领域的社会风险防范评估和应急体系的建设；二是细化目标任务，密切协同配合，加强统筹，强化节点意识，指导、协调和督促各相关部门和单位有力、有序地推进风险防范评估和应急体系的建设；三是定期评估，确保取得实效，建立对风险分析和规划评估的机制，组织部门和专家对实施情况进行年度、中期等评估，对评估中发现的问题要及时研究，提出措施，搞好整改。

作者简介：陈新光，上海市人，博士，上海市闸北区发改委副主任，上海大学经济学院（校外）硕士研究生导师，上海市人民政府发展研究中心特约研究员。钱海清：浙江绍兴人，上海大学经济学院在读硕士研究生。