周其仁：土地拍卖制度不是土地市场化

探查表明，我国城镇化的制度基础，包括三大支柱（城市土地属于国家所有、经由行政审批设立城市，以及唯有国有土地才可合法出让）和一把利器（征地权），总的特征是高度的行政权主导或政府主导。难道不是吗？一个地方算城市还是算农村，由行政权决定；原本属于农民集体所有的土地，一旦被划入城市范畴，在法律上就成为国有土地；从农民的集体土地转为国有土地，唯一合法的通道就是带有行政强制性质的征用或征购；最后，究竟多少国有土地可向市场出让，也由行政权决定。

这套体制框架，决定了城市化进程中的土地资源配置基本上不受市场价格机制的协调。所谓“让市场机制在资源配置方面发挥基础性的作用”，对中国城市化中的土地资源而言，迄今为止还是例外。

读者可能问，我们不是已经有了一个高度市场化的土地拍卖制度吗？不是每年都有很刺激人耳目的天价“地王”诞生吗？论万亿人民币的土地出让金，难道不是一个非常醒目的市场经济符号吗？

可要当心了：并不是用钞票买东西就可以叫市场经济的。几年前笔者评论医改中的一股歪论——“都是市场化惹的祸”——重心就是一点，不要把患者掏腰包买药看病就当作市场化。医疗服务的准入市场化了吗？医院的设立、医师资格的取得和行医权，市场化了吗？药品和医疗服务的价格，真的是由市场决定的吗？不问青红皂白，看到有人掏钱就大叫“市场化”，差出去的就不止十万八千里了。

当下的土地资源，又何尝不是如此？土地（的使用权）可以买卖，说市场存在无妨。但我们还要问：那可以买卖的土地，本身又从何来的？查证一下，那多半是征地征来的——强制、志在必得、单方面决定补偿并执行，与交易扯不上边。再查下去，什么土地可纳入被征范围？答案是划入城市范畴的，或仍在农村，但“为了公共利益的需要”，政府经行政程序决定要“拿下”的土地。至于那些被征来的土地，为什么就不能直接进入市场？

这么一套结合了行政强制与竞买竞卖的制度，究竟叫不叫“市场化”，其实无关紧要。关键是制度安排不同，经济行为的逻辑也不同。在“市场化”之下，如果需求集中于某物，价格被拉高，一般会传导到供给面，刺激供给的增加。这就是说，如果城市用地的价格提升，那么价格机制会刺激更多的土地向城市供应。

但是在行政主导的“土地市场”，唯有本地政府才是土地的合法供给者。简单地看，这个市场上的卖家只有一个，即所谓的“卖方垄断”。只一个卖家，当然谈不到卖家之间的竞争，所以价格的形成，仅仅由众多买家之间的竞争来决定。如果其他条件相同，卖家垄断情况下的价格一定偏高。举一个例子，香港的地价高，不仅在于这个东方之珠积聚了极高的土地需求，而且还在于那里土地的卖家只有一个——那就是过去的港英政府和现在的特区政府。过去说香港的税赋低，那是对的。但香港的地价高，而政府库房从卖地收入中的进项不少。加到一起算，综合税赋并不低。香港至今还有购物天堂的美称，恐怕不是税赋低，而是那里的商业服务竞争激烈、效率比较高。

大陆学香港的土地制度，城市地价偏高是题中应有之义。但是，大陆还是有大陆自己的特色。第一，这里不是一个城市政府，而是中央、省市、地区、县、乡镇五级政府。加上自治的行政村，一共有六级。第二，财政上实行分灶吃饭体制，不是没有转移支付（近年在加大），但“吃饭”——政府开支——多少，还是以一个个政府的“灶”为本位。政府卖地所得的很大部分构成“本级库房”的重要进项，哪个政府卖地多，哪个政府的财政就充盈。合并起来，多个政府卖地，与香港一个政府卖地，局面还是不同。

多个政府卖地，彼此之间会发生互相影响。仔细观察，虽然我们这里也是政府垄断卖地，但每个省内有多个地级市，每个地级市有多个县，每个县有多个乡镇，每个乡镇还有多个行政村。谁家卖地出了彩，别家看在眼里，群起仿效，争相出售，土地的供应量就增加了。从这个角度看，大陆土地市场的政府主导，比香港的“原创模式”有更多的竞争性。横竖甲地卖得好，乙地一定也要跟进，土地供应总量应该听地价之手的指挥。

但是这里有一个硬约束：在物理上，土地资源难以位移。譬如上海市卖出一块高价地，邻近的浙江或江苏，再羡慕也没有办法搬了一块地到上海去卖。安徽、江西，更不消说云贵川了，当然更加搬不起。于是在这个“市场”上，一旦上海卖出一块高价地，浙江、江苏、安徽、江西乃至云贵川，赶紧争相出售自己管辖区里的土地。当然，“自己的地”，卖价一定比上海的低。但没有办法，因为各家只有权卖自己的地。这也是一种竞争，至于是不是“市场竞争”，对概念准确性有讲究的读者，要小心了。

“自然的”市场竞争是什么样的呢？如果土地有多个普通的所有者，或者极端一如香港，只有一个所有者，那么当市场发现某一个位置的土地很值钱之后，最先刺激起来的供给，应当就是靠近最高价点位附近的土地，由近而远，直到随着拥挤带来的成本递增、净收益递减，土地边际价格降下来，其他位置的土地才顺序进入开发。

被行政切割的“土地市场”，就不听这一套。乍看之下，哪里都在买卖土地使用权，哪里都有活跃的土地交易。但是权利约束不同，“竞争”的规则也就不同。多个政府争相卖地，基本准则并不是把土地配置给出价最高的利用者，而是各地政府争相把土地的需求方——工商用地户以及基础设施投资方——“拉”到“自己的土地”上来。凭什么争相“拉”人呢？——“我的地价”比别的地方低！

经济上的问题是，“地价低”可不等于“净收益高”。很多低地价的位置，缺乏积聚效应、人气不足、要素大量外流，非要把项目放进来，地价固然不高，但综合的净收益也很低。只不过在行政切割、行政管制的体系下，投资方真正相中的好位置往往没有土地供应，于是退而求其次，“次优”一下吧。还不行，“再次优”就是了。等到看明白了，才发现有些代价要长远以后再付的。这里不妨先说一句，中国不但面临城市化，还面临消化、重组、更新不当城市化的“再城市化”。“地价便宜”还有一个来源，那就是上文提到的政府动用征地利器。征地是不是“低成本”获得城市化土地的一条捷径呢？开始的时候，绝对是的。只是有些隐形的代价，要累积到一定时候才非付不可。利器从来是双刃的，它割得了农民，也割得了作为利器挥舞者的政府。这是后话，下周再谈吧。