以增值税为主要对象
高培勇建议,结构性减税的主要对象应当锁定于增值税。2011年,在全部税收收入中,来自流转税的收入占比为70%以上。除此之外,来自所得税等其他非流转税税种的收入合计占比,不足30%;来自各类企业缴纳的税收收入占比,为92%。除此之外,来自居民缴纳的税收收入占比,只有8%。显而易见,走商品价格通道、由企业法人缴纳,集中揭示了我国现行税制结构以及由此而形成的现实税收收入结构的失衡状况。
“我们已经看到,这种严重失衡的现行税制结构和现实的税收收入结构,不仅在国内的经济社会发展进程中遭遇了一系列的麻烦,而且在全球经济走入持续震荡的背景下,其弊端也越来越充分地显露出来。”他说。
事实上,在“十二五”规划纲要第四十七章第三节中,专门写入了如下一段话:“按照优化税制结构、公平税收负担、规范分配关系、完善税权配置的原则,健全税制体系。”所以,从优化税制结构和税收收入结构的目标出发,应当进入减税视野的,主要是那些走价格通道转嫁、由企业缴纳的间接税或流转税。
在中国现行的税制结构下,可归入间接税或称流转税的税种主要有4个:增值税、消费税、营业税和关税。除了关税有其自身的特点、同进出口贸易的状况直接相关之外,在其余的3个税种中,增值税块头儿最大。2011年,它占全部税收收入的四成多。
“上述格局,提醒我们注意如下3个基本事实:①增值税在所有流转税中的块头儿最大,牵涉它的减税效应可能是最大的。②营业税改征增值税,不仅已经纳入“十二五”规划并公布了改革试点方案,而且试点范围正在由上海向全国扩展,营业税终归要被增值税“吃掉”的趋势已经不可逆转。③消费税的特殊性质。它是主要针对奢侈品、能源资源类产品等征收的附加税,由于它所牵涉的群体主要是高收入者和涉及能源资源类产品,围绕它的增减变化,历来争论很大,难以达成共识。所以,兼顾税制改革的方向和尽可能放大结构性减税效应两重目标,结构性减税的主要对象,无疑应当锁定于增值税。”高培勇表示。
目前正处于试点中的营业税改征增值税方案,为实施增值税税负的削减搭建了一个很好的平台。增值税逐步“扩围”至营业税的征税领域,原适用营业税的纳税人所承受的重复征税现象将得以减少,从而减轻税负;因增值税转型改革所带来的营业税税负相对上升现象将趋于减少,从而减轻原适用于营业税的纳税人所承受的税负。
“扩围”与“降率”并进
既然锁定结构性减税规模目标并以增值税作为主要减税对象,那么其操作的基本路径如何呢?高培勇的想法是,有两条路可选择:一、进一步加快推进扩大“营业税改征增值税”试点范围进程;二、在扩围的同时,相应调低增值税税率。
“必须注意到,始自1994年的现行增值税税制,毕竟是专门为制造业量身打造的。将原本基于制造业运行特点而设计的增值税税制‘扩围’至服务业,一方面不能不考虑服务业的运行特点并作适应性调整。另一方面,也不能不将包括制造业和服务业在内的两个产业相对接,在两者融为一体的条件下重启制度安排。目前在上海等地所实施的以追加6%和11%两档新税率为代表的调整措施,至多能够应付试点的短时之需,并非长远安排,特别是难以保证结构性减税的效果。着眼于长远,在‘扩围’的同时,还须立即着手‘降率’——从整体上降低增值税的现有税率,使其平均税负水平有实质性下降。”高培勇说。
根据他的测算,增值税标准税率每下调1个百分点,将减税2000亿元左右。并且,以增值税收入为税基的城建税、教育费附加、地方教育费附加等三项税费,也会随之减少240亿元上下。两者相加,综合减税规模约为2240亿元。照此计算,如将标准税率从目前的17%减少至15%,则其涉及的减税规模有可能达到5000亿元左右。
“以‘营改增’为主要抓手,着眼于‘扩围’与‘降率’同时并举,把有关结构性减税的安排一一落到实处,是目前可以勾画出的一幅事关宏观经济政策布局的基本图景。”他表示。
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