庇护关系：一种政治交换的模式（2）

在现代民主政治萌芽之初，就已经出现了民主制度与庇护关系的交织。作为民主重要标志的政党，利用手中掌握的公共资源如政治保护、政府职位、公共工程、管制措施以及直接的物质资源，向选民施以恩惠。社会经济地位较低的被庇护者，在选举活动中以选票来交换上述利益和好处。在“政党庇护主义”模式下，迫于选举竞争的需要，政党不得不通过向选民提供具体的利益来“购买”选票。研究表明，现代美国政治生活中的“政治分赃”(pork-barrel)或“政治机器”(political machine)，实际上就是较为典型的庇护现象。19世纪后期美国的许多城市中，盛行着一种被称作“政治机器”的准政治组织及其制度安排。这种政治机器的作用机制就是利益交换，其核心是在政客与利益集团、选民之间扮演桥梁作用的所谓“老板”。“老板”在政治机器中的地位举足轻重，主要职责是为政党候选人筹措竞选经费，代为征集选票，甚至直接参与竞选，一旦当选则利用政府职位、公共资源的分配来奖赏追随者。政治机器不是按照正常的法律程序，而是通过“老板”与利益集团的幕后交易来运转。由于地方政府中的职位均由竞选获胜者控制，故公职人员往往与当政者有着密切的利害关系。在“老板”的领导下，这些城市中由一个庞大的官僚体系负责执行以恩惠交换选票的具体操作。在这一交换过程中，选民希望政府维护自己的利益、提高选民的福利，政党则以利益、资源用于吸引选民，官僚为保住职位或扩大利益也卷入其中。由于形成了一个封闭的利益结构，这种庇护现象在美国社会一度甚嚣尘上。至1890年时，政治机器几乎控制了美国一半以上的大城市，并支配着当时绝大多数的城市政府。纽约市的坦慕尼协会(Tammany Hall)就是当时美国最著名的、也是影响最大的政治机器。V·O·基曾经将这一时期政治机器中的庇护结构看作是“政府对利益集团的要求作出的反应——通过政党机器——在分配公共资源、职位时获得特殊的政策待遇。”[21][348]尽管在后来的民主改革中政治机器遭到了严格的限制，但是庇护关系仍然被政治家看作是分配公共职位或特殊恩惠以获得政治支持的重要途径。同样，在意大利南部，20世纪50年代基督教民主党也组建了强大的政治机器，对中产阶级、企业家和城市贫民等阶层实施庇护。以帕勒莫市(Palermo)为例，基督教民主党曾经执政长达30年。在这个经济落后的城市中为了巩固自己的统治，基督教民主党利用中央政府的拨款建立了庞大的依赖公共财政的劳动力队伍(包括公务员以及政府各个部门的雇员)，而没有切实推动社会经济发展。依靠财政谋生的人构成了当地中产阶级的主要部分，他们无论在工资还是福利方面均比私人企业的雇员享有更多的权利，这已经成为当地人摆脱贫困的唯一途径。要获得公共部门的职位，主要不是凭借能力，而是基督教民主党党内人士的推荐。[22][83-110]

20世纪以后国际社会的民主制度不断得到发展，但这并没有消除庇护关系。相反，庇护关系在一定程度上适应了变化后的环境如自由选举和投票，形成了一种“选举庇护主义”模式。政党除了更为隐蔽地运用传统庇护手段进行竞争以外，还发展出了新的庇护方法。例如，在美国，所谓“选民服务”(constituent service)已成为联邦议员和州议员的一项重要活动。[23]选民服务包括替那些在税收、社会保障、移民以及其他类似问题上遇到麻烦的选民群体进行说情，或者为选民与官僚机构之间搭建沟通的桥梁。政客们强调对选民“一对一”式的帮助以提高自己连任的机会。这种个人化的政治关系与现代民主政治生活中的规范做法并不一致。另一种较为普遍的做法存在于公共政策领域，特别是涉及财政支出的政策。作为政治家对选民的一种恩惠，那些由议员提议并获得通过的公共项目如水坝、桥梁、河道、高速公路等，往往给议员所在的选区带来了大量投资和就业机会。尽管在形式上这种资金分配是合法的，但它却带来了不公正和偏私。这些灰色的政治操作几乎在所有的民主国家中发生。

在政党主导政治生活的当代社会，新庇护关系呈现出许多不同于旧庇护关系的特点。首先，尽管新庇护关系仍然是工具性的，仍然是一种双方互惠的关系模式，但是，新、旧庇护关系之间的差异在于，新庇护关系中等级化的成分更少，更多地具有民主色彩。特别是在选举过程中，被庇护者内心的服从和依附感并不明显，他们感到更为自由，为了自己利益的最大化更为自主地将选票用于交易；其次，旧庇护主义更多地属于一种社会交换关系，它的规则是庇护者提供一定的恩惠，同时期望日后能够得到一定的回报。但这不是明确规定的，即使庇护者没有提供太多的具体利益，也往往能够从被庇护者那里获得政治支持。而且，在庇护者与被庇护者之间形成一种信任和义务感，使得庇护关系具有较高的稳定性。新庇护结构主要体现的是一种市场化的交换，被庇护者寻求自身利益的最大化，而不考虑是否对庇护者具有一种义务感或认同感，因而，新庇护结构具有不稳定性，被庇护者可以较自由地选择庇护者；再次，在传统的庇护关系中，双方交换的往往是私人的、排他性的物品。在选举政治中，最为常见的交换物品是选票，除此之外，被庇护者也能够提供其他的服务如帮助政党选举、拉选票、募集资金等。庇护者则提供各种排他性或非排他性的物品，这些物品一般分为三类：公共物品(public goods)，主要是偏向性的有利政策，但往往较为分散、效果不明显且排他性不够；俱乐部物品(club goods)，如对特定产业部门的财政优惠或有利措施、对特定地区的公共投资等；私人物品(private goods)，即庇护者选择性地提供私人性的物品或服务，如提供就业机会、帮助某人获得福利、获得经营许可证等。[6]当然，随着庇护者提供的物品或服务的公共性越强，庇护关系也就越不明显。

在近现代政治发展中，庇护关系对于动员社会、整合国家、有效贯彻国家的政策、维持社会政治均衡起到了一定的推动作用。但是，当人类社会进入民主时代，政治庇护关系不可避免地显示出消极的一面，特别是庇护关系一旦进入到宏观的决策过程和政治体制内部，对民主政治的运行及其目标的实现就构成了巨大威胁。

三、庇护关系与现代民主的张力

从表面上看，近现代民主社会中的庇护关系是传统社会庇护关系的延续。但是仔细研究可以发现，庇护关系长期存在的根本原因在于其作为一种政治交换方式所具有的内在特点，以及非正式政治在政治生活中的不可避免性。

不管庇护关系的存在如何具有客观性，多数学者还是将政治庇护关系看作是否定的、消极的现象，与前现代性联系在一起，与社会经济较为落后相关。从本质上看，庇护关系与理想上“负责任的政府”要求相违背，与依照公共利益的原则制定公共政策的现代政府理念不符。庇护关系表达了一种特殊主义而非普遍主义，意味着有选择地而不是根据平等原则进行利益的分配。前文指出，一些学者曾经强调庇护关系在民族国家形成过程中发挥过重要的整合功能，强调庇护关系从垂直方向上创造了某种社会团结，一定程度上弥合了不同阶层、民族之间的分裂。但是，庇护关系所创造的社会流动机会只是针对特定的阶层或族群，并没有从根本上消弭阶层分裂和民族分裂。而且，庇护关系中存在的地位差异以及经济资源的排他性流动，妨碍了现代化所追求的地位和机会的平等。更为糟糕的是，如果庇护关系与民族、地域结合起来，庇护者刻意地对本民族或本地域的群体实施庇护，只会加剧各个民族或群体之间的分裂，社会迅速动员的结果反而引起社会内部剧烈的冲突：例如若干年前卢旺达社会中图西族受到本族人执政政府的眷顾而遭到胡图族的敌视、报复，最终导致国家陷入分裂和内战。

从政治生活的核心——选举活动来看，尽管少数研究者在分析当代民主生活中的庇护关系时持一定的肯定态度，认为庇护关系将代表与选民连接起来，提供了一种服务选民的机制，能够对选民作出迅速的反应。但是大多数研究者还是强调庇护关系对现代民主造成的消极作用，主要原因是庇护关系将选票当作一种通货以购买物质利益的做法，颠覆了代议民主过程中选举的真正目的。民主的观念假设选民根据他们自己对公共利益和个人利益的判断进行投票，关于利益的最普遍看法是民众通过代议制的运作得以进入政府决策过程。庇护者将资源、利益有选择地赋予全体公民中特定人群的做法，破坏了公共物品供给的公正，更危及人民主权的实质，因为如果选民将选票用于私人的、选择性的利益，那么公共意志的表达就无法实现，人民主权也就成为一句空话。民主理论特别是参与式民主流派，或是强调通过选举这一政治参与过程为个人的发展创造机会，或是强调选举活动为选民提供了向政治领导人自由表达自己偏好的机会，从而有助于培养一种公共精神。[24][103]但是，庇护关系中的工具性投票行为破坏了这两种可能。民主理论强调公民在进入政治过程时的平等，但在庇护关系中利益的不平等分配损害了这一原则，即使是最宽容的自由主义者，对于被庇护者在政策过程中享有的特殊待遇也会表示不满。此外，如果选民仅仅将选票用于交换眼前的短暂利益，那么就有可能使执政党在大多数的政府政策上忽视长期考虑，甚至产生威权主义的危险倾向。因此，尽管当代民主国家的政治生活中庇护关系时隐时现，但一直被认为有损民主本质的实现，在当代主流的政治观念中，庇护关系始终被认为是不受欢迎的、消极的政治现象。

当政党或政府官员将机会、特权作为特殊的恩惠布施于自己的朋友、本族的或本地区的人员，将能力、效率让位于友谊、私利时，其结果只能是社会发展目标的受挫。当政治交易涉及公共政策，更多的个人化恩惠用于交换政治支持时，政府能力、政治制度的长期发展将遭到严重的损害。最后，当庇护关系不可避免地卷入腐败时，对政治体系的负面影响就更为明显了。

可以看到，庇护关系盛行或作用明显的国家，主要是那些具有庇护传统或社会经济相对落后、民主水平有限的国家如意大利、西班牙以及拉丁美洲、东南亚、非洲等地区的国家。在最近的民主化浪潮中，越来越多的研究者开始对政治庇护关系予以关注，他们对新生民主国家如墨西哥、巴西、阿根廷、俄罗斯、保加利亚等问题重重的选举竞争感兴趣，并借用庇护关系概念来分析这些国家与老牌民主国家在选举过程中存在的重要差异。这些国家中由于普遍缺乏对政治竞争者的信任，政党纷纷采纳庇护结构的形式，以次优的方式来获得选民中一部分人的支持，从而达到赢得选举的目的。[25]当然，在庇护关系盛行的上述国家中，我们看到更多的是寻租现象猖獗、政府绩效低下、社会秩序不稳定等。

当代民主社会中作为一种政治交换模式的庇护关系，既可能在微观的面对面的交往过程中出现，也可能在宏观的决策体系中存在。只要政治生活中的非正式政治持续发挥作用，只要政治仍然被理解为稀缺的利益或资源的配置过程，庇护关系就有其生存的空间，与民主政治之间的巨大张力也就不可能消解。