跨界大气环境管理机制如何建立？

编者按

1月初以来，我国中东部大部分地区相继出现大范围雾霾天气，大气污染的区域性特征表现明显，区域联防联控机制亟待建立。美国在跨界大气环境管理方面积累了丰富的经验，取得了显著的成果，对我国大气环境管理尤其是跨界大气环境管理工作具有重要的借鉴意义。本版今日特刊登相关专家文章，以飨读者。

我国经济的高速增长伴随着资源、能源的高消耗和污染物的高排放。近年来，大气环境质量虽有所好转，但二氧化硫等主要污染物排放量依然很高。在京津冀、长三角、珠三角等经济发达的城市群地区，已经出现了严重的区域性、复合性大气污染问题。随着城市化进程的加快，区域性大气复合污染环境问题将愈来愈突出。

美国跨区域大气环境管理制度值得我国学习，特别是对我国大气环境管理和《大气污染防治法》的修订具有重要的借鉴意义。

美国跨区域大气环境监管制度

■阅读提示

美国州内、州与州之间、美国—加拿大—墨西哥之间都成立了相应的大气环境管理机构，解决区域环境问题。

美国跨界大气环境管理模式不仅应用于州内区域管理，在州与州之间，甚至在美国与邻国之间也建立了相应的管理机制。

一是美国州内跨界大气环境的管理。以加州为例，第二次世界大战给加州经济发展带来了良好的契机，随着入迁人口的急增和工业化进程的加快，加州地区大气污染问题逐渐显现。为了控制跨界大气环境污染，加州政府将全区设13个质量管理区，实行区域管理。但各个区域独立的管理已经不能解决整个区域环境问题，通过区域间的非正式合作与协商解决区域环境问题也被证明是无效的。1976年，加州政府立法建立了南海岸大气质量管理局(SCAQMD)，在SCAQMD　领导和技术成员的努力下，南加州地区的空气质量得到了极大的改善。

作为一个区域性管理机构，SCAQMD　管理对象是固定大气污染源和部分流动污染源，汽车等流动污染源主要由州政府直接管理。它最主要的职能是加强跨界合作，与地方政府和其他社会团体共同制定和实施跨界合作计划。通过区域规划，与制定并参与规划实施的政府及相关部门协作，并将研究的跨区域管理政策向美国环保局(EPA)和州政府提出，以便制定出使整个国家受益的大气环境政策。

二是州与州之间跨界大气环境管理。笔者以臭氧传输委员会(OTC)为例，说明美国州与州之间的大气环境监管。尽管目前没有成立关于某一类污染物的专门机构，但是OTC作为一个跨行政区划的机构，它的大气环境监管机制具有代表性，其成功经验值得我国跨区域大气环境监管借鉴。

OTC成立于1990年，由《清洁空气法》修正案批准设立，主要关注美国的东北部区域，负责美国东北部11个州和华盛顿特区的臭氧运输工作和规划推动氮氧化物抵换交易制度。OTC的工作分为3个主要方面:风险评估和模型研究、制定控制移动大气污染源相关政策和对汽车尾气的移动污染源控制、制定控制固定大气污染源相关政策。

三是美国—加拿大—墨西哥之间跨界大气环境管理(北美自由贸易区环境合作)。20世纪70年代起，美国、加拿大和墨西哥3个北美主要国家已经对严重的跨界环境污染十分关注，主要焦点问题集中在酸雨上。1992年，3国为减少贸易关税和壁垒，共同签定了《北美自由贸易协定》，加强区域经济一体化的同时也加强了三国在环境领域的协调合作。为了实现这一目标，3国在1993年签订了其附属协定——《北美环境合作协定》(NAAEC)，主要通过规定环境保护的条约义务、建立专门的环境工作机构和寻求环境争端的妥善解决等各种方式来实现区域内环境保护。

为了保证环境保护目标得以实现，北美自由贸易区区内建立了北美环境合作委员会(CEC)。CEC主要工作包括协调环境、经济和贸易的关系、生物多样性维护、防治污染保护公众健康和环境法律政策管理。

我国与美国跨区域大气环境监管机制比较

■阅读提示

我国与美国跨区域大气环境监管在组织方式、法律法规、机构建设、监管手段等方面存在很大不同，监管成效差异明显。

在组织方式方面，美国与我国都实行环保局统一管理、其他相应部门分别管理的统分管理模式。但在美国政治文化传统中，强调的是地方自治，对于涉及区域事务的问题，多数情况只建立管理体制，不建立政府体制。以《国家环境政策法》及《清洁空气法》为依据，美国环保局与其他具有部分环境管理职能的政府部门职权划分明确，工作协调有效。地方政府与地方政府之间经常会从各自的经济利益出发，找到利益共同点，从而联手合作。而我国经常出现部门之间互相扯皮或争夺管辖权的情况，最根本的原因在于各部门的职权没有通过立法加以明确和细化。

在法律和制度建设方面，1970年，美国制定了以《清洁空气法》为核心的一系列法律法规。1990年颁布的新的清洁空气法，对原清洁空气法进行了重大修订和补充，修正案进一步加强了联邦和州两级政府环保主管部门的权限。我国的大气环境保护在法律层次上，主要包括《环境保护法》和专门的《大气污染防治法》。在行政法规和规章层次上，主要包括《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》、《节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》等。此外，我国还制定了《环境空气质量标准》、《大气污染物综合排放标准》、《锅炉大气污染物排放标准》等大气环境标准。

在机构建设方面，美国在区域大气环境监管中设立了许多由立法机关和政府授权、以州为单位的组织。州级环保机构不受联邦环保机构的领导和管理，各州环保局各自保持独立。我国在全国范围内成立了六大区域环境督查中心，地方上有些省份也成立了地方环境督查中心，但是在跨区域管理上却不相应的机构职能。

在监管手段方面，美国《清洁空气法》规定的环境标准主要是国家环境空气质量标准、排放限制、新源执行标准和危险空气污染物排放标准等。我国的污染物排放标准以环境质量为主要依据。

在主要成效方面，美国早在1976年就开始试行可交易的排污许可证制度，并注意不断推行在创立监测和减少污染的市场机制方面的一系列经验。我国在总量控制方面，排污权交易制度应用相当广泛。2002年，江苏省发布了全国首部排污权交易办法，长三角两省一市的排污权交易近年来也愈发受到重视。

综合以上分析，我国跨区域大气环境监管在组织方式、法律法规、机构建设、监管手段等方面都存在很大不同，监管成效差异明显。借鉴发达国家跨界大气环境监管经验，在我国不仅仅是对策不到位的问题，更有更高层次的体制、机制障碍。

2008年北京奥运会期间，北京周边6省市通过合作，强化监管，实行统一规划、统一治理、统一监管，取得了很好的效果。但我们应该注意到，这种政府间合作是在特定背景下采取的特殊手段才得以完成，不具有普遍适用性。当前，党委领导、政府负责、环保部门综合管理、有关部门协调配合的环境保护管理体制尚不完善，全社会共同参与环保工作的合力尚未形成，仍存在一些制约环保事业发展的体制问题。主要体现为:一是职能分散交叉现象依然存在，环境保护统筹协调、统一监督仍需进一步加强；二是缺乏有效的监督制约机制，国家环境保护的政策法规在少数地方得不到坚决有效执行，一些地方保护主义尚未得到有效根治；三是环境监管力量与日益繁重的环保任务不适应；四是农村基层环境监管力量薄弱。

目前，我国大气环境管理实行的是统一监督管理和分部门监督管理相结合的管理体制，关于跨区域大气环境监管的内容几乎没有明确涉及。现行的大气污染防治法规定环境空气质量由当地人民政府负责，将大气污染控制条块化，缺乏区域控制的内容。既没有区域空气质量管理主体，也没有具体的控制措施。我国现阶段还无法成立跨区域大气环境管理机构，只能通过地方政府间形成区域合作，在京津冀、长三角、珠三角等重点区域开展大气污染联防联控工作。由于资金、管理水平等条件所限，现阶段大气污染联防联控还集中在火电、钢铁等重点行业，无法覆盖全范围。

美国跨区域大气环境监管对我国的借鉴

■阅读提示

成立跨区域的权力机构，加强政府区域间协调合作，强化依法治理，多种管理手段综合应用，加强信息公开和公众参与。

借鉴美国经验，对我国跨区域大气环境监管提出以下建议:

成立跨区域的权力机构。空气的跨界污染性质决定了环境管理不能采取分而治之的治理格局。从美国的跨界大气环境监管不难看出，其出发点都是设立一个跨行政区域的、独立的、专门的公共机构负责跨界范围内政府、企业和公众的全面协调，且能够参与政府的综合决策和能源、交通、城市规划、产业布局等方面的规划。跨区域管理机构要在相关法律或区域行政许可范围内依法行使各项权利和义务，依法、科学设立其相应的组织机构和对应的职能职责和运作方式，充分发挥其在跨行政区大气环境监管中的主导地位和统一的监督管理权限。虽然目前尚未形成有序、系统、全面、透明的制度框架，但成立跨国家的权力机构，针对跨界大气污染等行使职能则是区域集团的环境政策的共同点。虽然在机构成立初期赋予这一机构的职能权限较为有限，但其致力的目标较为明确，无论是提供咨询与建议，还是协调各方合作，都可以为将来多边经济体系中的机构安排开辟可行性思路:成立超国家的环境权力核心机构，在初期仅提供技术性服务，同时可以辅之以针对特定问题进行检查与监督的权力。成立一个区域性大气污染管理部门，通过统一目标、统一区划、统一规划、统一标准、统一监测、统一行动和统一监控，实现区域大气污染的有效控制。

加强政府区域间协调合作。政府在环境监管中起着绝对的主导作用，我国环境保护相关法律法规都是对企业行为的管制，而法律又明确规定地方政府是环境保护的主体。因此，跨界环境问题的协调和解决要靠政府层次的制约和合作，加强对政府以及政府决策的规范管理以及人大、公众等对政府行政行为的社会监督和司法监督等非常必要。同时，通过联席会议、论坛和信息通报等途径，加强各行政单元之间的联系和区域间协调合作，积极举办交叉培训研讨会、示范项目等。

强化依法治理。以《中华人民共和国大气污染防治法》为核心的大气环境管理法律法规对于减少大气污染物排放、减轻大气污染危害、保护人民群众生命和财产安全、促进经济和社会可持续发展，发挥了重要作用。30年来，我国已经构建了较为完备的部门法框架，但是在跨界大气污染防治方面依然缺乏相应的法律、法规和规定。我国的科研和实践已经证明划定新区域范围的必要性，如京津冀地区、长三角和珠三角地区等，应实施区域大气污染控制。因此，有必要加强跨界大气环境监管立法，对重点区域制定区域性空气质量标准。可由国家制定相关标准，各省、市、自治区负责规划并达到相关要求。对于达标和未达标区域分别采用不同的治理策略，特别是要对未达标地区制定具体的控制要求，努力促使区域空气质量达标并进一步提高。其他跨界纠纷可由区域间共同协商，制定具有法律标准的法规，共同依法执行。

多种管理手段综合应用。政府是环境管理的主体，但行政型强制手段成本较高，未必能科学合理地进行整体利益分配。随着城市化进程的加快和经济持续繁荣扩张，意味着将产生更多的空气污染物，尤其是来自移动污染源的污染物，要从政府运用命令控制手段为主到利用激励手段和市场手段完成政策目标(包括空气污染控制)的变革。技术手段是美国解决跨界大气污染的一种强有力手段，无论是SCAQMD　还是OTC，都有一支强大的技术力量。因此，要加强技术手段的应用，促进对固定污染源和流动污染源排放控制的技术进步。经济手段是目前解决跨区域污染问题的有效手段之一。我国在20世纪90年代初就在10多个城市开展了排污权交易试点工作，但目前除太原市制定了相应的规章外，很多地区还没有具体的行动。我国应尝试在省级范围内进行多种污染物的排放权交易，努力建立全面的排污权交易制度。

加强信息公开和公众参与。从美国跨界大气污染治理经验可以看出，无论是国会制定法律还是EPA及州环境管理机构制定政策，都需要来自公众和受管制方的参与、配合。这种合作的方式无疑有助于提高政策制定的有效性，并为政策的执行提供便利。在不影响经济发展的前提下采取切实的措施控制空气污染，要求有足够的公众参与。