生态文明制度体系如何建设？

党的十八大报告明确指出，要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。党的十八大报告系统化、完整化、理论化地提出了生态文明的战略任务，将生态文明建设纳入社会主义现代化建设“五位一体”的总布局。在生态文明建设的总体要求下，必须加强生态文明制度建设，为生态文明建设提供基本制度保障。

生态文明的内涵

■阅读提示

简单来说，生态文明就是人与自然和谐，是一种人与自然和谐发展的文明境界和社会形态。

众所周知，人类经历了原始文明、农业文明，在工业文明发展阶段，必须要探索更高层级的发展阶段，树立新的社会思想体系和理论体系，因此生态文明应运而生。它是人类社会由工业文明向新的文明时代转折的阶段。

什么是生态文明？“生态”是指生物之间以及生物与环境之间的相互关系与存在状态，亦即自然生态。“文明”一词来源于古希腊“城邦”的代称，它是指人类文化发展的成果，是人类改造世界的物质和精神成果的总和，是人类社会进步的标志。

从时间的维度来看，人类社会经历了原始文明、农业文明、工业文明3个阶段，人类自身与生态环境之间的关系也在发生不断变化，生态文明的出现使人类社会形态发生了根本转变。自党的十七大首次将生态文明写入报告后，学界对于生态文明的内涵也展开了探讨。有学者将生态文明理解为生态伦理理念在人类行动中的具体体现，或者是人类社会开展各种决策或行动的生态伦理规则，包括全球性、战略性、阶段性3个内涵特征。还有学者认为生态文明是一种特定的人类活动方式，最直接的内涵是使维持、保护地球的生态环境和促进地球环境的改善普遍成为人类活动的目标。

另外，还有一些学者从广义和狭义两个角度来理解生态文明，笔者也赞同此观点。从广义看，生态文明以尊重和维护自然为前提，以生态环境生产力为根本动力，以人类社会良性循环发展为根本宗旨，最终实现可持续发展的经济模式、健康合理的消费模式以及人与自然和谐相处的共生模式。从狭义看，生态文明主要以人与自然和谐共生为目标，强调人类在认识、开发和利用生态环境中所产生的积极成果，并将其提升为与物质文明、政治文明和精神文明相并列的文明建设形式之一。

党的十八大把生态文明纳入社会主义现代化建设的总体布局中，对生态文明的内涵进行了新概括与再升华。简单来说，生态文明就是人与自然和谐，是一种人与自然和谐发展的文明境界和社会形态。不仅要求尊重自然、顺应自然、保护自然，而且提出生态文明是人类社会文明的高级状态。不单单是节能减排、保护环境的问题，更要将生态文明融入到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程。这是党对生态文明提出的又一科学内涵，对生态文明战略任务的新部署。

2010年我国的经济总量已经超过日本成为世界第二，但我国经济发展还是严重依赖农业的发展，在定量GDP增长所消耗的自然资源方面仍处于发展中国家的水平。要摆脱贫困—人口增长—环境退化—贫困的恶性循环，就必须加快生态文明建设。

生态文明建设以生态环境为载体，以绿色生产力为动能，在循环经济的发展模式下，实现社会的可持续发展。党的十八大报告首次将生态文明建设独立成篇，系统地提出今后5年我国大力推进生态文明建设的总体要求，强调要把生态文明建设放在突出地位，并将其纳入社会主义现代化建设总体布局，形成“五位一体”的总布局。另外，党的十八大报告还首次把“建设美丽中国、走向社会主义生态文明的新时代”作为生态文明建设的宏伟目标，为实现这一目标，要着力推进绿色发展、循环发展和低碳发展。

怎样具体落实生态文明建设的新要求是最为关键的问题，具体包括4项任务:第一，优化国土空间开发格局；第二，全面促进资源节约；第三，加大自然资源、生态系统和环境保护的力度。第四，加强生态文明制度建设。

生态文明建设的制度体系

■阅读提示

环境资源管理制度、法律补救制度、公众参与制度、政府责任制度共同形成了生态文明制度的完整体系。

一、马克思主义的生态思想是生态文明制度建设的基石

马克思主义的生态思想认为，人与自然的关系是有机统一的。在人类社会的发展中，人与自然的关系是受一定社会形态制约的。人在社会生产劳动中的社会实践是人与自然关系的纽带，它受到人与自然之间物质变换自然规律的制约。在人与自然双方的交换下，不仅是单一地实现人类单方对自然资源的任意支配，而且是要求人类在尊重和爱护自然的前提下有节制地利用自然资源。

马克思主义的生态思想内涵极为丰富，尤其是马克思实践自然观理论。马克思的实践自然观是以实践的思维方式、思维逻辑把握自然的本质及其发展规律的理论，着重强调人在生态文明建设中的主体地位和作用，强调人的生存方式、发展方式和自然环境、社会环境的可协调性。我国提出生态文明建设的战略部署，就是马克思实践自然观中国化的具体体现。

二、生态文明制度的体系构成

我国生态文明制度建设是生态文明建设的重要组成部分，是贯彻和落实生态文明建设的根本性保障。党的十八大对生态文明建设提出了新思路、新部署，在总体目标的要求下，生态文明建设的制度体系主要包括环境资源管理制度、法律补救制度等，它们共同形成了生态文明制度的完整体系。

从党的十八大报告来看，环境资源管理制度主要是指国土空间开发保护制度和严格的水资源等环境资源的管理制度。法律补救制度主要包括耕地保护制度、生态补偿制度和环境损害赔偿制度。公众参与制度不仅包括保障公民的环境权，赋予公民环境公益诉讼的权利，还包括加强生态文明教育，增强全民的节约意识、环境意识和生态意识。而政府责任制度在党的十八大报告中主要体现为对干部考评制度进行改革，要求将资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。

三、生态文明制度体系的效能分析

1、经济效能

对于一个国家的社会发展和经济增长，制度具有关键性的作用。我国之前“三高一低”的粗放式生产方式虽然能够在一定时期促进经济的发展，但给生态环境带来了危机。面对环境破坏日益严重的严峻形势，我国高度重视生态文明建设，注重产业结构的调整，注重经济增长方式的转变。党的十七大做出了建设生态文明的战略部署，党的十八大报告又指出了生态文明建设的路径，简单来讲就是转方式、调结构、节约资源、保护生态环境、建设生态文明制度。

在新的国际经济发展趋势下，生态文明制度体系的建立为生态文明的建设提供了制度保障，有利于我国循环经济的快速发展，环境资源的合理利用，最终保障了资源节约型、环境友好型社会的良性发展。

2、社会效能

科尔曼认为有效率的社会制度是能够最大化社会福利或效用的制度。我国大力推进的生态文明建设制度，是否存在最大化的社会福利？答案是肯定的。

首先，生态文明建设制度以节约环境资源为前提，以建设美丽中国为目标，通过这一制度体系，我国经济发展过程中的资源消耗大、环境污染重等相关社会问题将会较好地得到解决。

其次，生态文明建设体系完善了政府环境管理的责任制度，对政府这一制度执行主体提出了更高的要求。根据公共信托理论，享有环境权的公民个人将权利全部交给政府，而政府是制度执行的主体，完善了政府环境管理责任，就会使公民的个人权益得到最大化实现。

最后，公民个人参与制度保证了个人利益最大化的实现，虽然个人利益的叠加不等于社会整体利益，但是个人利益的不断实现，在一定程度上必定会促进社会整体利益的实现。因此，生态文明制度体系在本质上是社会利益最大化的规则体系。

3、文化效能

生态文明制度要求在经济增长的过程中要节约环境资源、降低资源的消耗定量，形成节约资源和保护环境的生活方式和理念。这一要求体现了中华民族优秀传统文化中的生态文化思想。生态文化是社会主义先进文化的重要组成部分，它强调人自身的生活修养境界，具有最广泛的人民性。在“两型”社会的建设过程中，一个重要的目标就是生态文明的建设，而生态文明理念的形成，就必须充分发挥我国传统优秀的生态文化，如“天人合一”等传统生态文化思想。

党的十八大指明了我国生态文明建设的方向和目标，在今后5年要大力推进生态文明建设，完善生态文明制度建设。生态文明制度建设更要调动公民个人的积极性，充分给予公民参与环境保护的途径，培养公民环境保护的意识。因此，生态文明建设的制度体系需要包括公民参与制度，使生态文明制度深入人心，使生态文明思想扎根于中国的土壤。

加强生态文明制度建设

■阅读提示

加强生态文明制度建设要创新完善环境管理制度、健全政府绿色考评体系、完善法律保障机制。

近年来，我国关于生态文明的探索和实践取得了一些成果，科学发展理念、生态文明思想日益深入人心。但是在“十二五”规划时期，我国经济建设和社会发展将会面临新的问题。因此，党的十八大对生态文明建设提出了进一步规划，尤其强调了生态文明制度建设。

一、创新完善环境管理制度

党的十八大报告指出要优化国土空间开发格局，建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。2008年我国发布了《全国土地利用总体规划纲要(2006~2020年)》。《纲要》强调本世纪头20年，是我国经济社会发展的重要战略机遇期和资源环境约束加剧的矛盾凸显期，规划期内要严格保护耕地、节约集约用地、统筹各业各类用地、加强土地生态建设、强化土地宏观调控。我国现阶段的生态文明建设还处于规划阶段，从土地利用状况看，建设用地利用总体粗放，节约集约利用空间较大，人均耕地少、优质耕地少、后备耕地资源少的问题仍然存在，局部地区土地退化和破坏严重，违法用地和闲置用地现象屡禁不止。

面对如此严峻的形势，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，完善环境管理制度，尤其是国土空间开发保护制度。我国的土地管理部门是国土资源部，其主要职能是对土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源进行规划、管理、保护与合理利用。在国土开发管理的过程中，必须按照生态文明建设的要求，统筹安排生活和生产用地，建立政府监督责任机制，细化土地产权制度，健全土地审批制度，同时建立土地信息数据库和相关管理平台，及时公开土地资源开发利用信息。另外，要优化土地利用规划体系，保证土地利用规划的科学性，进而改善土地利用率低的局面。

二、健全政府绿色考评体系

政府是社会的管理者，是推动社会和经济发展的领导力量。当经济发展与生态环境的矛盾日益激化，就必须强化政府的环境管理职能。2007年党的十七大报告着重强调了建立环境保护责任制的重要性，2012年党的十八大报告对政府和领导干部的绿色政绩考评提出了新要求，要求把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。

绿色政绩考评是指考评机关按照一定的程序对政府领导干部在行使其环保职责、实现政策与法律的过程中体现出的管理能力进行考核、核实、评价，并以此作为选用和奖惩干部依据的活动过程。我国政府绩效考核体系不能将GDP的增长作为单一的评测指标，过去的GDP核算方法只是对GDP的经济增长数字进行统计，忽视了体现生态、环保等绿色GDP的要素，导致自然资源的大量毁损。将绿色GDP纳入统计体系和干部考核体系，不但使对政府官员的考核更为完善和科学，而且有助于我国“五位一体”建设目标的实现。

健全政府绿色考评体系，首先要坚持贯彻科学发展观，树立绿色、科学的政府和领导干部考评价值取向，引领广大领导干部转变建设和谐社会的思想目标。其次，要完善政府政绩考评的内容和指标体系，建立符合生态文明建设要求的责任体系。注重民生考评工作，积极推进“两型”社会建设。最后，要健全多元化的考评方式，运用网络等技术平台，及时、有效梳理考评意见，总结生态文明建设的工作不足，加快推进生态文明建设。

三、完善法律保障机制

生态文明建设需要坚实的法律法规体系作为有力保障，特别是要构建符合生态文明建设要求的法律体系。目前，我国有关环境保护方面的法律多达30多部，但是在实践中效果却不理想。现有的环境保护法律体系存在一些相关规定不明确、不协调和不统一的问题，而且对公民的环境知情权、监督权等基本权利保护不完善。生态文明建设是对传统经济发展模式和环境治理方式的重大变革，必须要完善法律保障机制。

首先，要树立环境保护、生态文明的立法理念，使其更加符合生态文明建设的要求。其次，结合我国环境保护的现状和生态文明建设的战略目标，制定与生态文明制度相融合的法律规定，增强法律法规的可操作性，保障生态文明制度的有效实施。最后，在生态文明制度的实施过程中，要以环境保护法律法规为准绳，提高执法能力。

总之，生态文明建设符合我国现阶段经济和社会发展的需要，符合我国人民长远的根本利益，要建设“两型”社会、推进生态文明建设，就必须大力加强生态文明制度建设。只有这样才能保证社会主义小康目标的实现，最终实现建设美丽中国的宏伟目标。