真正的城市化应实现农民工市民化（2）

扩大居民消费需求

一国的经济增长，除了依靠生产要素供给和生产率提高的支撑之外，还需要与潜在增长能力相应的需求拉动。针对2012年经济增长减速，有两种观点：一种观点认为，受世界经济低迷特别是欧债危机的影响，中国经济放缓是外需不足所导致，如果外部环境不能得到恢复，中国经济可能会遭到更大的冲击。这种观点倾向于建议政府采取必要的刺激措施。

第二种观点认为，中国应该把外需不足当作倒逼经济转型的动力，逼其转向内需特别是消费需求拉动。笔者在赞成第二种观点的基础上，拟补充一句：出现外需孱弱的现象可能是好事，避免了过于强劲的需求把增长速度拉到潜在产出能力之上。

实际上，中国潜在增长率的降低，为实现经济增长供给方因素与需求方因素的平衡，创造了宽松而有利的环境，是经济增长可以不再过度依赖投资需求。

例如，在2001年－2011年期间，拉动GDP年度增长率的需求因素中，消费需求贡献了4.5个百分点，资本形成（投资需求）贡献了5.4个百分点，净出口贡献了0.56个百分点。因此，即使“十二五”期间净出口的贡献为零，投资需求减半，靠国内消费需求和一半投资需求形成的需求拉动（4.5个百分点加2.7个百分点，共7.2个百分点），也足以支撑这一时期的潜在增长率（7.2个百分点）。

不过，通过改革特别是通过推进农民工市民化为核心的城市化，潜在增长率将有所提高，因此也需要更强劲、更可持续的需求因素与之适应。今后，无论是世界经济的复苏乏力，还是中国比较优势所发生的变化，都难以使我们预期更乐观的出口需求。同时，过度依靠投资拉动的传统增长模式也需要转变，所以我们也不寄希望于过快的投资需求增长。因此，说城市化蕴含着深厚的内需潜力，实际上指的是，以农民工市民化为核心的城市化所创造的国内消费需求。

在农民工成为实质意义上的城市市民之前，由于他们的终身收入缺乏稳定性，其消费充满了后顾之忧，并不能成为像城镇居民一样的正常消费者。通常，农民工需要把收入的四分之一左右汇回农村老家，作为个人的保障手段以平滑自身消费。这意味着，如果通过户籍制度改革，很大一部分农民工的社会保障覆盖率能够达到城镇居民水平的话，即便在收入不提高的情况下，他们可以列入消费预算的收入至少也可以增加三分之一。可以预期的是，市民化的过程必然会进一步增强农业转移劳动力的收入稳定性，扩大其劳动参与率，收入增长也是自然而然的，这将大幅度地扩大居民消费需求。

我们可以粗略地算一笔账，看农民工市民化所产生的需求收入效应，或可能创造何种数量级的消费需求。如果农民工像城市户籍职工一样筹划自己的收支预算，也就是把原来汇寄回家的四分之一工资留在手里，他们可支配的工资可以提高33.3％，提高幅度相当于从城镇居民收入五等分组中的“较低收入户”提升到“中等偏下户”，而通常这个收入组的提升可以将消费支出提高29.6％。换一个角度看，如果他们不再把工资的四分之一寄回家，1.59亿农民工按照2011年平均工资计算的工资总额，将达到3.9万亿元，相当于这一年全国居民消费支出16.49万亿元的23.6％。或者说，如果农民工把这1/4工资用于消费，可以把全国居民消费支出提高约6％。

不仅如此。根据中国的投入产出表，在国内最终消费支出中，大约四分之三是城乡居民的消费支出，四分之一是政府消费支出。后者是指政府部门为全社会提供公共服务的消费支出，以及免费或以较低价格向居民提供货物和服务的净支出。以农民工市民化为核心的城市化，一方面由于为农业转移劳动力提供了更稳定的就业机会，以及更加均等的基本公共服务，可以大幅度提高居民的消费水平；另一方面又因强化了政府提供均等化基本公共服务的责任，可以合理地扩大政府消费规模。这两个效果进而都将表现为国内消费需求的扩大，有助于促进经济增长更加平衡、更加协调、更可持续。

转变农业生产方式

进入21世纪，中国的“三农”事业经历了黄金时期，主要表现在国家财政对农业的明显倾斜，以及实施一系列“多予少取”和“只予不取”的政策措施。例如，在2001年－2011年期间，在国家财政总支出增长4.8倍的同时，财政对农林水事务的支出增长了9.8倍。2011年农民拿到手里的各类直接补贴即达1407亿元。近年来农村居民收入增长速度快于城镇居民，城乡收入差距呈现缩小的趋势。虽然农村年轻人大规模外出导致农业劳动力年龄偏大，但是，由于农业机械化速度加快，市场化和社会化农业生产服务体系日臻完善，农业劳动生产率未出现下降的情况，粮食生产实现了连续九年丰收。

但是，总体而言，中国目前“三农”事业仍然是建立在政府补贴的基础上，而不是靠现代化的生产方式以及价格激励机制。国家各类种粮补贴逐年增加，粮食最低收购价格不断提高。许多“三农”问题学者和政策研究者，仍然把农业看作是一个天生的弱质产业，缺乏国际竞争力，从而不能完全自生自立。与此相应的政策倾向，出于对农业产业式微和农村经济社会凋敝的担忧，希望继续把劳动力流动和人口迁移保持为一个“有来有去”的候鸟型模式。这应该是造成现今没有市民化的城市化的政策根源。

其实，羞羞答答的城市化，并不能造就一个建立在价格激励和规模化经营基础上的现代化农业生产方式。在缺乏稳定的定居预期的情况下，外出的农民工不敢转让承包土地的经营权，更不愿意放弃已经闲置的宅基地，造成在最严格的土地管理制度下，土地的生产和生活利用率却有所下降。

例如，2011年农民工总规模为2.53亿，其中9415万人在本乡镇从事非农产业。这些劳动者从就业性质来看，无疑已经离开土地，但是，他们中很多人仍然兼营农业，承包土地和宅基地无疑也继续保留。同年，外出农民工即离开本乡镇六个月及以上的农村劳动力为1.59亿，其中1.26亿属于住户仍在农村的外出家庭成员，他们无暇从事农业生产，但承包地和宅基地并不会放弃。

此外，还有3279万举家外迁农村人口，已经完全脱离了农村生活和生产活动。但是，他们名下的承包地和宅基地使用权，在很多情况下也没有放弃。有些在把承包土地转包他人耕种的情况下，却享受着政府给予的种粮补贴。

由此可见，在务农劳动力大幅度减少的同时，农业经营户总数，即或者全业或者兼业或者仍然实际拥有承包土地经营权的农户数量，并没有实质性减少。这导致农业经营规模不能随着农业就业比重的下降而相应扩大，妨碍了农业劳动生产率的提高。作为家庭联产承包制的一个结果，中国农业土地分布具有零散、细碎、经营规模小的特点。在劳动力总数减少的情况下，如果未能根本改变这种土地经营状况，不仅不利于机械化耕作，土地边界和田埂还浪费土地，较小的经营规模，更妨碍生产者对价格激励做出积极的反应，不利于形成专业化和职业化经营。

虽然在发达国家普遍存在政府对农业的补贴，但是，真正具有可持续性和竞争力的发达农业，归根结底是建立在农业本身的自立能力基础上的。

诚然，中国目前的发展阶段，仍然需要实行城市支持乡村、工业反哺农业的政策。但是，着眼于未来，构造现代化农业的生产方式基础，已经越来越具有紧迫性。而这个符合经济发展规律的过程，需以农业人口转移的彻底性为前提条件。

三项最紧迫的任务

城市化是现代化的重要标志，也是全面建成小康社会的关键载体。党的十八大召开以来，全国上下对于推进城市化的热度前所未有地高涨。但是，推进城市化的澎湃激情，需要建立在基于一般规律和中国国情的对城市化内涵的准确理解之上。从经济发展阶段出发，中国城市化的核心应该是农业转移人口进入并落户于城市，享受基本公共服务的普照之光。因此，推进城市化要求深化户籍制度改革，实现农民工的市民化。当前最紧迫的任务，是从以下三个方面推进户籍制度改革的实质性突破。

首先，中央政府要提出改革目标和实施时间表。即把以户籍人口为统计基础的城市化率作为指导性规划下发给地方政府，分人群有条件地设定完成改革的截止期。大致来说，在2020年之前分步骤、分人群满足目前1.59亿的落户和基本公共服务需求，消除人户分离的存量问题；同时按照每年城市化水平提高1个百分点的节奏，可以在劳动力转移到城市后五年的时间里，解决户籍问题。即到2030年前，大体上使完整意义上的城市化率达到70％。

其次，明确区分中央和地方在推进户籍制度改革中的财政责任。中央要对基本公共服务的内涵和外延做出明确界定，据此重新划分中央和地方责任，同时也可以避免不顾国情无限扩大覆盖范围的现象。建议由地方政府为社会保障和最低生活保障等生活救助项目中补贴部分埋单，而中央政府承担全部各级义务教育责任。这样，也可以同时解决长期存在的义务教育在地区之间和城乡之间的不均衡问题。

第三，地方政府根据中央的要求制定改革路线图，按照既定时间表推进改革。对于尚未纳入市民化时间表的农民工及其家庭，地方政府有责任尽快为其提供均等化的基本公共服务。根据问题的紧迫性，区分先后地推进基本公共服务均等化进程。大体上，均等化的顺序应依次为：基本社会保险（其中顺序应为工伤保险、养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险）、义务教育、最低生活保障和保障性住房。其中基本社会保险和义务教育的充分覆盖，应该无条件地尽快完成。