应急预案体系如何从“有”到“优”

应急预案是我国全面加强应急管理工作的重要起点，对10年来全国突发事件应对工作起到了重要的引领和推动作用。目前，全国应急预案体系基本建立。随着实践的进一步深入，预案不实用、不管用、不好用的问题日益凸显，如何尽快实现从“有”到“优”、从“优”到“精”的转化，提高预案的针对性、操作性和实用性，让预案关键时刻能派上用场，成为当前实务部门和理论界亟待研究解决的问题。从全国的实践情况来看，应急预案在功能定位、编制路径、管理方法、演练导向方面存在四个误区，制约着我国应急预案体系建设的进一步发展。

误区一：预案功能的法律化

从国际经验来看，应急预案主要有“类法律”规范和“类技术”规范两类：前者侧重对相关主体在突发事件应对过程中的权责做出原则性规定，发挥类似法律的规范作用；后者侧重假设各种可能发生的具体突发事件场景，有针对性地提出具体明确的应对方案。与应急管理相关法律法规和应急规划相比，应急预案的功能定位应侧重针对性、实用性、操作性，强化“类技术”规范而弱化“类法律”规范，即按照“看得懂、记得住、学得会、用得上”的要求，明确突发事件事前、事发、事中、事后的各个环节谁来做、怎样做、做什么、何时做、何地做、用什么资源做等具体操作问题，为处置突发事件提供具体明确的程序和依据。根据实际使用功能的不同，国际上通常还把应急预案分为战略级预案、行动级预案、战术级预案、现场行动方案四大类，各类预案在功能定位、结构内容、运作目标等方面存在很大区别。

宏观化、空心化是当前我国应急预案的一个突出问题。在2003年取得抗击“非典”胜利后，按照“质量服从速度”的思路，在当时全国突发事件应对任务迫切而立法周期长、难度大的特殊背景下，不得已在短时间内编制大量应急预案并在法律法规缺失的前提下使之临时承担原本应由法律法规所承担的规范性职能，成为推动全国应急管理工作发展的重要抓手和有效载体。由于过去10年我国实施的是以“一案”（应急预案）带动“三制”（应急管理体制、机制、法制）的应急管理体系建设思路，并且对预案缺乏准确定位和科学分类，很多预案的功能定位发生错位，成为“类法律”规范和纲领性、宣言性的文件，大而全、大而空，脱离具体场景泛泛而谈，原则性规定多、具体行动方案少，不少预案甚至创制、补充了大量法律规范用于弥补立法缺陷，异化为应急管理法律体系的一部分，暂时替代法律发挥作用，针对性和可操作性不强。

误区二：预案编制的模板化

编制程序关系到应急预案的科学性。以“情景—任务—能力”为技术路线，以风险评估的结果为出发点，强调突发事件情景构建和描述的先导作用，是当前国际上普遍采用的应急预案编制程序。例如，2001年“9?11”事件发生后，美国国土安全委员会（HSC）与国土安全部（DHS）等部门合作，组织近1500名应急管理官员和科学家，经过一年多调查研究后制定了《国家应急规划情景》（NationalPlanningScenarios），总结提出了美国面临的最严重的15种风险情景。这些场景被列为应急预案制定时最优先考虑的应对目标，能否有效应对这些情景并达到预期效果，成为衡量预案质量高低的最基本标准。后来，美国《国家应急框架》（NRF）又把这15种情景集成为具有共性特点的8个重要情景组。

在过去10年预案编制过程中，我国采取的是通过制定和下发通用框架指南作为统一模板的自上而下强力推动的模式，不可避免地出现标准化的模板不适应差异化的属地情形的问题。这种自上到下“一竿子插到底”的集中动员模式，具有快速执行的组织动员优势。在统一模板被层层复制、扩展下移的过程中，这些框架指南成为从中央到地方编制预案的基本指南，各地区、各部门根据上级所下发的标准化模版的内容规定和格式要求“照猫画虎”、“依葫芦画瓢”，在短时间内迅速编制完成数百万件应急预案。不过，在自上而下快速“复制”的过程中，不可避免导致各地区、各部门的应急预案千篇一律，“上下一般粗、左右一样平”，相互之间机械重复，照搬照抄，结合实际不够，预案文本不符合本地区和部门的突发事件情景，在框架结构、内容要素、具体文本等方面存在高度雷同甚至相互抄袭的情况。