应急预案体系如何从“有”到“优”（2）

误区三：预案管理的内部化

应急预案既是政府组织管理、指挥协调相关应急资源和应急行动的整体计划和程序规范，也是让全社会了解、熟悉、参与政府应急管理工作的重要平台。公开和参与是最好的管理策略，有序动态开放、科学评估修订是当前发达国家预案管理的共同做法。一是坚持“未经评估的预案是无效的预案”的理念，对预案进行科学评估和严格管理。例如，美国联邦应急管理署（FEMA）和其他管理部门制定了相关的指导性文件，用来指导各州和地方政府评审预案。二是及时发布风险评估和应急预案情况，增强全社会对预案的了解。例如，伦敦除恐怖袭击等不宜公开的少数敏感信息外，风险源、风险的概率与后果、风险的地域分布、风险等级矩阵图、突发事件预警信息等都及时对社会公开，政府还提供有关个人和组织如何应对各种风险和突发事件的对策建议。三是根据公共安全形势和应急管理工作实际，对应急预案适时进行修订。例如，2005年卡特里娜飓风灾害发生后，美国总统和国会要求国土安全部对各州政府和 75个大城市的灾害应对和应急疏散预案进行调查，确定需要联邦政府在预案制定方面提供的帮助，提出修订、完善联邦政府、州政府和地方政府应急预案的措施建议。

“评估走形式、常年不修订，公开是例外、保密是原则”，是当前我国应急预案管理中存在的一个突出问题。我国有关规定对预案的保密性提出了具体要求。例如，应急预案框架指南规定，有关部门和单位的预案应按政府统一行文规定的要求打印，并按有关规定标注密级。这使得预案编制和管理有时成为个别政府部门和人员“自弹自唱”、“自娱自乐”的事项。一方面，预案编制和管理“闭门造车”，在实践中异化为由少数不完全深入了解突发事件应对实际工作的人员关起门来的“拍脑袋”决策活动。另一方面，预案成为“镜中花、水中月”，有些地方和部门制定预案后将其列为机密而束之高阁。由于缺乏公开宣传和普及教育，预案没法入耳、入脑、入心，社会不了解预案的基本情况，政府工作人员也不熟悉预案所规定的内容，导致突发事件发生后临阵磨枪，无法按照事先制定的预案“照章办事”，甚至出现在重特大突发事件发生后个别政府工作人员冒着生命危险到废墟中抢救预案的极端事例。

误区四：预案演练的过场化

演练是验证应急预案的适用性，检验应急管理人员突发事件应对能力，发现预案中存在的问题并持续改进的重要手段。按目的与作用划分，应急演练可分为检验性演练、示范性演练和研究性演练三类。目前，发达国家坚持“未经演练的预案其效果是大打折扣的预案”、“平时是练兵打仗、战时是打仗练兵”的理念，通过重点开展检验性预案，加强演练评估，边演练边整改，不断提高预案质量。一方面，开展检验性演练。真正的演练应以检验性演练和研究性演练为主，以示范性为辅，“演练结合、重练轻演、以练为主、以练促改”，“平时多流汗，战时少流泪”，真正发挥应急演练查找薄弱环节、总结经验教训、改进应急管理工作的目的。另一方面，加强演练评估。缺少评估，演练是不完全的，效果也将大打折扣。例如，2011年版日本《防灾白皮书》在总结“3?11”东日本大地震教训时谈到：“日本政府组织的平时演练针对的是一般性地震和海啸灾害，为了便利，避难演练一般只会组织民众到较高地带的避难场所，而没有到最高的避难场所。而此次海啸的规模如此之大，以至于一般避难场所已经不能满足避难需求。演习的僵化导致了部分群众意识不到危害的严重性，所以，选择较低位置进行避难的人员造成重大伤亡。”

近年来，我国开展了大量的防汛抢险、地震救援、消防灭火、防化学品泄漏、处置环境污染、公共卫生事件处置、海上救助、处置大面积停电、应急通信保障、反恐怖和核事故等方面的应急演练。据统计，2011年，全国共开展各级各类应急演练 196万场（次）。不过，在实践中，我国应急演练形式化的倾向比较严重，“重表演轻练习、重数量轻质量、重展示成效轻发现问题”。目前，我国很多地方和部门所开展的预案演练主要是展示性、观赏性演练，“双盲”（不预告时间、地点）演练少之又少。演练不以发现问题为导向，不以完善预案为目的，而是根据事先策划好的脚本按部就班完成“规定动作”，未能充分考虑突发事件发生后各种不确定的动态演进情景。在演练实施中，参演单位和人员“演”的成分居多，走形式，走过场，组织工作不周密、预案执行不严肃，没有按照正确的演练程序操作，场面轰轰烈烈，结果都是“取得了圆满成功”，未能起到发现问题、改进工作、提高能力的效果。