美国如何化解征收农地矛盾?

一、引言

土地制度历来是经济学家关注的重点之一。尤其是在发展中国家，农业作为重要的生产单位和主要的就业部门之一，对于缓解农村贫困和粮食安全起到至关重要的作用（FAO，2002）。而土地又是农业生产中最基本的生产要素，因此土地产权和制度安排影响到农业的发展以及整个宏观经济运行的稳定。对于中国来说，土地制度的改革始终在经济发展过程中扮演着重要的角色，并且对经济发展起到过积极的推动作用。1982年家庭联产承包责任制的实施以及在此基础上的土地家庭承包经营制度的确立，使得中国的农业生产从以生产队为基础转向了以家庭为基础的生产方式和剩余分配方式，极大地提高了农民的生产积极性，促进了农业的发展（Lin，1992；Huang & Rozelle，1996）。但是，现有的家庭承包经营制度下的土地分配方式也产生了一些负面的影响。以公平为原则的土地使用权分配不可避免地造成家庭经营规模过小以及土地的细碎化。而过度分散的地块降低了农业生产效率（Fleisher & Liu，1992；Tan et al.，2006，2008）。虽然小规模的农业生产相对于大农场来讲有其天然的优势，例如，劳动力监督成本较低以及生产更有效率（单位土地上产出更高）（Fan，2005）。但是在金融市场不发达的农村地区，生产规模过小限制了农民的借贷能力，也降低了其在土地上投资的能力，使农业生产不能实现规模经营（Sadoulet et al.，2001）。土地规模过小也使得劳动生产率较低，农业生产仅能维持自身的生存，商品化率不高，农民也不能实现贸易的好处。另外，家庭承包经营制度之下土地的行政性再分配也降低了农户在土地上进行长期投资的意愿，从而不利于提高农业生产率（郜亮亮等，2011）。

尽管如此，我们必须承认，土地家庭承包经营方式的引入确实给中国的农村经济注入了活力，促进了农村经济的发展。

从制度演化的角度来说，明确产权的确立只能是渐进的过程，因为人地比例和社会准则的变化也是缓慢的（Platteau，2000）。就如同中国土地制度中从大队到生产队再到以家庭为基础的农业生产经营方式的转变，后者也是在中国特有的人口密度、耕作技术和历史因素的相互作用下所产生的路径依赖（兰虹、冯涛，2002）。现有土地制度所产生的弊端，除了上面提到的两个方面外（这两个方面的缺陷可以在土地流转市场得到发展并代替土地行政性再分配的情况下得到缓解），也导致了农地征用中农民权益的损失以及耕地保护中的乏力（这两个方面的缺陷却无法通过土地流转市场的发展来解决），从而使得进一步的土地制度改革势在必行。

正如普拉托所说，土地制度改革不外乎有两个方面，首先，土地制度的改革意味着产权逐渐明晰，并向私有产权发展，但是应该到怎样一个程度，即私有化到什么样的程度，是需要注意的；其次，现有的制度环境能否允许土地制度改革自行发生（Platteau，2000）。具体到中国，也就是说中国进一步的土地改革应该到达怎样一个程度，以及现有的制度环境能否自然产生向这个方向发展的推动力，是当前迫切需要回答的问题。

在本文的研究中，我们对中美农业土地制度进行比较，主要侧重土地制度四个方面的比较，即土地产权的分配，土地市场的发展，土地征用制度以及土地保护制度。这四个方面将在第二、三和第四节分别加以论述，最后进行总结。

二、中美土地产权分配制度对比

从所有制的形式来说，美国实行的是以私有制为基础的土地制度，而中国是以国有和集体所有制为基础的土地制度。但是土地作为一项重要的不动产，附着在土地上的权利束是一个复杂的集合，并不是只有所有制那么简单。首先可以想到的附着在农地上的权利包括农地的所有权、使用权以及转让权，由此所构成的产权被称为不动产。不动产构成了附着在土地上的一部分权利。农地作为一项不动产，其所有权主要是集中在“私人”手中（这里的私人主要是相对于公有而言，不一定只是个人）。其中，美国99%的耕地属于私有产权，61%的牧场和56%的林地也属于私有产权（Foster，2006）。

在美国的农地所有者中，有完全的农业经营者，也有将土地完全出租的非农业经营者。在美国，非农业经营者拥有的土地占农业用地总量的40%，也就是说农业经营者所经营的土地中，有40%是租赁过来的。